（中國法學會能源法研究會原副會長、國家發(fā)展改革委能源研究所研究員）

一、我國亟需綜合性、全局性《能源法》出臺

《能源法》的起草工作自2006年年初正式啟動以來，歷經(jīng)15個年頭，期間形成了2007年征求意見稿和2020年征求意見稿。如果追溯到我國《能源法》的立意，年代更加久遠，幾近40年矣。人們不僅詫異，為什么一部《能源法》的誕生如此耗時？問題的癥結在哪里？任何法律都是不同社會經(jīng)濟體制的產(chǎn)物，我國歷經(jīng)40多年的改革開放，社會經(jīng)濟體制發(fā)生了巨大的變革，《能源法》的立法也在這樣的體制背景下接受考量。《能源法》是一部什么樣的法，有無必要立這么一部法？其法律定位是什么？主要解決能源領域里什么問題？這是多年來人們的糾結和質(zhì)疑所在。

上個世紀90年代，當時的能源部組織能源法律體系研究，規(guī)劃了能源法律法規(guī)建設，對《能源法》已經(jīng)給出了清晰的法律定位：《能源法》是一部能源基本法，是能源法律體系中的基礎性和綜合性法律，在體系中具有統(tǒng)領和協(xié)調(diào)單行法的作用。2005年年末，時任總理溫家寶批示要以起草《能源法》為龍頭，進一步完善能源法律法規(guī)體系。2014年習近平總書記在中央財經(jīng)領導小組第六次會議上，提出建立健全能源法治體系，啟動能源領域法律法規(guī)立改廢工作。

但是，在很長的一段時間里，由于作為能源法規(guī)體系的基礎性和綜合性法律，《能源法》所依托的宏觀和微觀能源體制和運行機制，處于改革開放的探索和推進過程中，涉及到的《能源法》調(diào)整范圍和立法原則不能準確定位。而一些能源單行法的立法卻由于行業(yè)的發(fā)展，具備了急需先立的相應條件，便順勢而生。現(xiàn)今，我國能源改革深化發(fā)展，習近平總書記提出了"四個革命、一個合作"能源安全新戰(zhàn)略，以此為導引構建清潔低碳、安全高效的能源體系。促進能源高質(zhì)量發(fā)展，必須強化能源立法，以實現(xiàn)能源治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。顯然，只依靠能源單行法，已經(jīng)無法實現(xiàn)能源綜合性的法治問題。如能源結構的優(yōu)化調(diào)整、能源的低碳轉(zhuǎn)型、能源戰(zhàn)略規(guī)劃的法律地位和相應的制度、能源科技創(chuàng)新和技術裝備的現(xiàn)代化、能源的儲備與應急以及事關民生的能源普遍服務等均需綜合性、全局性的能源法律制度與規(guī)范來引領、推動和保障。同時，對于能源共性問題，如能源市場機制的培育與建設、各類能源的戰(zhàn)略發(fā)展方向與協(xié)調(diào)，能源監(jiān)管機構的權責，能源多元主體的權益保護與法律責任，由《能源法》予以規(guī)范，將為有待制定和修訂的單行法提供法律支撐。

二、《能源法》對政府行為和市場運行是一種規(guī)制，并使二者有機融合

能源作為國民經(jīng)濟的重要物質(zhì)基礎和戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)，長期以來以國有經(jīng)濟為主體，其特點是管制型經(jīng)濟。社會主義市場經(jīng)濟體制和機制的建立，要還原能源的商品屬性，使其管理體制和運行機制發(fā)生根本性變化，市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用，一系列重大的能源改革措施已經(jīng)推動了能源轉(zhuǎn)型發(fā)展。能源市場化的改革進入深水期，結構多元，主體多元，其間的法律關系均需要戰(zhàn)略定位更高、更綜合，具有更高協(xié)調(diào)力的法律表達和調(diào)整。但能源發(fā)展中的不平衡、不協(xié)調(diào)、不充分的問題在不同時期均有表現(xiàn)，一次能源與二次能源以及輸送之間的平衡和協(xié)調(diào)，多種能源價格機制的矛盾，能源開發(fā)利用過程中對環(huán)境的危害，迅速發(fā)展的可再生能源及其消納的困擾，新能源開發(fā)利用、節(jié)能技術與客觀需求不相適應，制約了能源的健康、可持續(xù)發(fā)展。為實現(xiàn)能源高質(zhì)量發(fā)展，高碳能源的替代和能源各行業(yè)發(fā)展的協(xié)調(diào)，市場競爭的開放、有效和有序，市場價格的形成機制，能源項目的合理布局和有序建設，需要能源市場機制的法制化和政府的依法行政、有效監(jiān)管。所以，無論是能源市場建設還是政府治理機制和能力現(xiàn)代化，《能源法》都負有崇高的無可替代的使命。《能源法》對于政府行為和市場運行是一種規(guī)制，并且可以使二者有機融合，克服市場失靈和政府對市場的不當干預。

《能源法》起草的新版本以能源領域主要問題為導向，以"四個革命、一個合作"能源安全新戰(zhàn)略為立法指導思想，適應能源產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略發(fā)展，應對氣候變化，確保能源安全和深化能源改革的需要，結合《能源法》基礎法的定位和功能，進行了能源開發(fā)利用全產(chǎn)業(yè)鏈和能源領域主要問題的篇章、制度、法條的設計與布局，厘清了立法思路，邏輯清晰，符合法理。

《能源法》中主要制度是能源開發(fā)利用中已經(jīng)行之有效的政策措施，或者能源改革中試點和實施有效的做法，經(jīng)過提煉上升為法律制度規(guī)范，有的則是政府能源管理監(jiān)督中例行工作的法制化。

為解決棄風棄水問題、推進可再生能源電力消納，《能源法》確立了可再生能源電力消納配額制。我國可再生能源基本是以風能、太陽能、水能為主，規(guī)模性發(fā)展，其技術經(jīng)濟性已步入世界先進行列，上網(wǎng)電價接近燃煤發(fā)電水平。可再生能源電力消納配額制是《能源法》制度中的亮點，有助于高碳能源的替代和減量化，相應減少溫室氣體排放。但是可再生能源資源和開發(fā)程度的地區(qū)差異勢必反映在能源成本中，為加強《能源法》的可執(zhí)行度，要制定切實可行的地區(qū)性配套實施細則。

三、《能源法》與相關法的關系問題，是《能源法》立法面臨的又一個主要問題

在充分吸納單位、專家和公眾意見后，新的《能源法》起草方案以不同方式較好地處理了能源法律體系內(nèi)外一系列相關法的銜接、協(xié)調(diào)，力避法律交叉、沖突和重復，也厘清了責任主體間的權責和義務。其處理方式可以歸納為，一是限定《能源法》的調(diào)整范圍，對礦產(chǎn)資源法中能源資源的勘探環(huán)節(jié)，《能源法》不予涉及；二在能源開發(fā)利用過程中需要調(diào)整的法律關系極其復雜，涉及諸多法律，主要有環(huán)境保護法、國家安全法、安全生產(chǎn)法、科技促進法、價格法、反壟斷法等，在《能源法》中做好了銜接和具體制度規(guī)范的適用；三是對于能源單行法，《能源法》雖淡化了能源基本法的功能，但卻從基礎法律的角度，制定了共性的、統(tǒng)領性的法律制度和規(guī)范，又針對能源單行法（特殊法），具有實操性和針對性，留下了立法空間。

《電力法》《煤炭法》和《節(jié)約能源法》，以及《可再生能源法》，應該說是在能源供需不平衡、供應總量不足、需求過旺、粗放式經(jīng)濟增長方式助推能源高消費的背景下應運而生的，是在大力促進能源發(fā)展、同時又要制約能源浪費性消費的需要下產(chǎn)生的產(chǎn)業(yè)促進法。無論是常規(guī)能源的《煤炭法》《電力法》或是《可再生能源法》，立法對我國能源的蓬勃發(fā)展都起到了積極的推動作用，支撐了經(jīng)濟的高速增長，在此過程中我國也成為了世界上最大的能源生產(chǎn)國和能源消費國。以煤為主的能源結構，吞噬了有限的環(huán)境容量，霧霾污染成了人們揮之不去的煩惱，我國也成為了溫室氣體排放量最大的國家。這樣的資源消耗方式和環(huán)境容量增長方式不可為繼，為此中央及時提出經(jīng)濟轉(zhuǎn)型、提高經(jīng)濟增長質(zhì)量，提出創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享發(fā)展理念，在能源方面要堅持節(jié)約優(yōu)先、立足國內(nèi)、綠色低碳和創(chuàng)新驅(qū)動，構建清潔低碳、安全高效的能源體系。

目前，我國能源法律體系不完善，《能源法》《石油天然氣法》《原子能法》缺位，《煤炭法》《電力法》等已不適應形勢需要，要啟動能源領域法律法規(guī)立改廢工作，盡快修訂《節(jié)約能源法》《電力法》《煤炭法》和相關法規(guī)，推進《能源法》制定工作。雖然《電力法》（1995）、《煤炭法》（1996）、《節(jié)約能源法》（1997）、《可再生能源法》（2005）頒發(fā)實施后，分別進行過至少一次以上的修改，但是所做的基本是個別法條的修改，使之與改革的一些舉措及相關法相適應。鑒于能源發(fā)展的新格局，為了實現(xiàn)能源體系現(xiàn)代化，促進能源高質(zhì)量發(fā)展，調(diào)整能源結構，淘汰落后產(chǎn)能，企業(yè)提質(zhì)增效，構建多元主體公平、開放、有序競爭的多層次能源市場，改善能源服務，保護投資者和消費者權益，踐行綠色能源生產(chǎn)和消費理念，構建清潔低碳、安全高效的能源體系，必須制定和完善我國能源法律法規(guī)，構建層級清晰、分工合理、相互協(xié)調(diào)有效的能源法律體系。

現(xiàn)在《煤炭法》的修訂已經(jīng)向公眾公布了方案，正在征求各界意見，電力法也于多年前啟動了修改程序，相關工作正在緊鑼密鼓地進行中。盡管中央先后出臺的電力改革5號文（2002）和9號文（2015），以及政府能源主管部門的一系列相關行政規(guī)章和規(guī)范文件，都起到了引導和支撐作用，但是，本次電力法修法還有亟待破解的難題。比方說，如何建立多源的電力結構、多元的市場主體和多層次的電力市場，使之形成有效、有序競爭，既涉及市場主體利益，也涉及市場公平開放和度的把握；電力領域存在自然壟斷環(huán)節(jié)，如何構建交易平臺和獨立的電網(wǎng)調(diào)度運行機構，形成多種電力交易方式，以及復雜的電價及其形成機制，電源結構調(diào)整，既涉及低效高排放機組退役，也涉及系統(tǒng)調(diào)峰備用保障安全、平穩(wěn)供應，技術和經(jīng)濟的豐富內(nèi)涵。上述種種，都需要以法律的手段進行調(diào)整，或者固化和提升已經(jīng)實施的政策措施。可以說，業(yè)界對電力法的修訂寄予厚望。

結語

在世界百年未有之大變局中，能源的發(fā)展面臨著機遇和挑戰(zhàn)，挑戰(zhàn)需要應對，機遇不可失。充分利用法律調(diào)整社會經(jīng)濟關系，使其為能源發(fā)展改革保駕護航，擔負起推動、引領和保障作用，是《能源法》立法及其體系完善的有利時機。我們十分欣慰的是能源體制的頂層設計已基本完成，能源發(fā)展的新戰(zhàn)略和新理念已經(jīng)獲得業(yè)界和社會的共識，以及《能源法》的開門立法、科學立法、民主立法，此外還有能源法學隊伍提供理論支撐，我們有信心造就一部具有法律實效的能源法律。但是，能源法律法規(guī)的完善尚待時日，除了待修訂的4部能源單行法，缺位的還有石油天然氣法、原子能法，目前已經(jīng)完成不少立法研究，起草工作蓄勢待發(fā)。考慮到《能源法》立法后期，需要制定大量配套法規(guī)和行政規(guī)章，還需地方能源法規(guī)的配合，因此，《能源法》立法任務仍很艱巨。立大法如造大廈，基礎有了其他配套建設將指日可待。

原文首發(fā)于《電力決策與輿情參考》