文 | 國家發展和改革委員會能源研究所 時璟麗

2019年5月國家發展改革委、國家能源局聯合發布《關于建立健全可再生能源電力消納保障機制的通知》，通過建立具有一定強制性和約束力的消納責任機制、按省級行政區域設定可再生能源電力消納責任權重指標，推進可再生能源電力消費引領氛圍的形成，建立電源供應側促進和用電消費側責任雙軌并行、共同發力的可再生能源電力發展機制，并在風電、光伏發電等可再生能源電力全面實現電價補貼退出后，過渡到以消納可再生能源電力、消費側責任為主、市場化運行為基礎的發展機制。

雖然政策文件標明了五年的有效期，但從機制目標和設計看，可再生能源電力消納保障機制(以下簡稱“消納保障機制”)是以建立長效機制為著眼點，尤其是在“十四五”初期風光普遍具備平價上網條件、實現全面去補貼后，將是保障實現非化石能源和可再生能源在電力消費和能源消費總量占比的近中長遠期目標、引導可再生能源產業健康發展的具有操作性的政策措施。

機制實施首年，促進可再生能源電力消納及優化配置的作用已顯現

通過合理設定(原則上逐年提升或至少不降低)各地區可再生能源和非水可再生能源電力消納責任權重指標，消納保障機制可在兩個方面發揮作用，一是對于新項目建設，通過各地區逐年增加的消納電量占比以及全社會用電量的增加，兩者共同帶來可再生能源電量需求增量;二是對于所有已經建設完成和投入運行的可再生能源發電項目，提供電力收購和消納保障。

2019年為消納保障機制的各地區自考核年，2020年為正式第一年考核年。政策實施一年多的時間，自考核年的效果已顯現(見圖1)，已經有效調動各方(地方政府、電網企業以及其他需要完成責任權重指標的義務主體)消納可再生能源電力的積極性，或換言之，對義務主體增加消納壓力的作用顯現。

從量化數據上，2019年風光消納繼續好轉，限電率分別降至4%和2%。相較2018年，2019年特高壓輸送、省間交易等全部可再生能源電量和非水可再生能源電量均顯著增加，如特高壓輸送可再生能源電量同比增加12.8%，占全部輸送電量的52.4%，機制促進了跨省跨區消納和優化配置。

 新形勢下消納保障機制是可再生能源領域落實國家碳達峰碳中和目標及能源安全新戰略的有效措施

2020年9月，我國宣布力爭2030年前碳排放達到峰值，努力爭取2060年前實現碳中和。這是很重要的頂層設計，對近中長遠期的能源發展會帶來影響。從可再生能源角度，自上而下的邏輯線應該是，頂層為碳達峰碳中和及能源安全新戰略目標，據此確定可再生能源各五年規劃和中長期戰略目標，再作為消納保障機制的責任權重和分省責任權重指標分解的基礎和依據，責任權重指標是分省份、分年度且原則上逐年提升。

2019年和2020年，各地區可再生能源接網消納空間和條件成為新安排風光項目建設的前置因素之一。2020年國家能源局組織了各地區風光新增消納能力的首次測算、論證并公布的工作，引導企業投資，為地方項目建設管理提供依據。

從可再生能源高質量發展需求看，逐年測算論證并公布各地區風光等波動電源的新增消納能力也應成為長效機制，且僅公布當年的消納能力不夠，應逐步建立滾動測算論證公布3-5年消納能力的機制。

但重要的是，新增消納空間的確定不應以現有電力系統的能力為基礎，而是必須滿足逐年提升的消納保障機制中責任權重指標的要求，如果某個區域或省份消納空間或能力不足，就需要提前布局，采取有效措施，如火電靈活性改造、煤電運行方式調整、布局跨省跨區輸電線路規劃建設、完善電力市場化運行機制，在系統配置儲能、增強需求側響應等各項措施，顯著增加消納空間。

逐步建立均衡消納責任權重的機制，增強全社會綠色能源消費責任的體現度

“十三五”期間無論是可再生能源目標引導機制，還是各地區消納責任權重年度指標的設定和調整，均考慮了多種因素，總體原則是：依據戰略規劃，結合各區域實際用電增長、實際可消納本地生產和區域外輸入可再生能源電力的能力確定，電力凈輸出區域應做到本地消納達到全國先進水平，電力凈輸入區域應做到本地生產的可再生能源電力充分消納并對區域外輸入可再生能源電力盡最大能力消納，即分區設定、動態調整。

這樣的原則充分考慮了各地區可再生能源發展的基礎和條件、與既往及“十三五”期間其他可再生能源政策的銜接，以及消納保障機制實施初期的落實和操作性問題，因此2020年各省份之間責任權重指標各不相同，差異較大(如圖1所示)。

但從長遠看，使用和消納可再生能源等清潔綠色電力應是全社會的責任，消納保障機制作為以消費側責任為主、市場化運行為基礎的機制，也應考慮各地區相對公平和均衡承擔相應的責任，逐步縮小地區間責任權重指標差異，最終達到均衡承擔，體現公平性。

即建議完善責任權重指標的路徑是：初期以實際可再生能源電力消納基礎和條件為主要因素分區，第二步采用增量均衡原則(如同等百分點增量)，第三步再逐步轉為均衡比例原則。該路徑下，東中部和南方相對發達地區未來消納責任及權重指標提升必須加快，意味著其一需要加大在可再生能源電力平價無補貼情況下開發本地可再生能源，其二增強主動性和意愿，更多接受購買外來輸入消納可再生能源電力電量，其三也拓展通過電力市場交易、可再生能源電力綠色證書交易等市場化方式達成責任權重指標要求的途徑。

進一步增強消納保障機制與可再生能源電力綠色證書交易機制的連接與融合協同實施

2020年初財政部、國家發改委、國家能源局頒布《關于促進非水可再生能源發電健康發展的若干意見(財建〔2020〕4號)》，提出2021年開始實行配額制下的綠色電力證書交易。自愿認購綠證是完成消納責任權重指標的兩種補充方式之一，兩個機制之間的連接本已存在并可融合實施。根據已出臺政策，2019年和2020年安排的風光平價項目以及達到電價補貼年限或小時數后進入無補貼狀態的項目，均可獲得綠證并可出售，因此預期未來幾年內將有越來越多的價格在每千瓦時幾分錢量級的綠證可供交易，供應端證書量增加。

目前綠證及交易機制的細化和完善在進行中，兩個機制的融合協同實施，可為逐步走向均衡消納責任權重機制創造條件。如“三北”和西部地區可再生能源項目可通過綠證交易獲得收益，在電力市場的競爭力增強;東中部和南方地區通過接受輸入和實際消納外來電力、通過從超額完成指標任務的責任主體購買、通過綠證交易均可顯著提升消納比例。