中南大學公共政策與地方治理研究中心陳潭、張曉亮

一、日益嚴峻的環境危機

所謂環境危機,是指人類賴以生存和發展的自然環境或生態系統的結構和功能由于人為的不合理開發、利用而引起的生態環境退化和生態系統的嚴重失衡。古希臘哲人亞里士多德曾經斷言：“凡是屬于最多數人的公共事務常常是最少受人照顧的事務，人們關懷著自己的所有，而忽視公共的事務；對于公共的一切，他至多只留心到其中對他個人多少有些相關的事務”。1968年英國科學家哈丁(G．Hardin)在美國著名的《科學》雜志上發表了《公用地的悲劇》(TheTragedyoftheCommons)一文，此文以公用地放牧為例描述了理性地追求最大化利益的個體行為是如何導致公共利益受損的惡果。環境資源屬于公共產品，它具有公共產品的兩個特征：使用的非排它性和消費的非競爭性。正因為如此，一些企業在追求經濟利益最大化的驅使下，無節制地把廢氣、廢水、廢渣、垃圾、各種有害化學物質以及放射性污染物排放到環境中，破壞了環境的生態平衡，上演了“公地的悲劇”，使環境發生了對人類不利的變化，直接或間接地危害到人體健康和人類安全。

自工業革命以來,尤其是20世紀的后50年全球環境遭到空前破壞和污染,相繼出現“溫室效應”、大氣臭氧層破壞、酸雨污染、有毒化學物質擴散、人口爆炸、土壤侵蝕、森林銳減、陸地沙漠化擴大、水資源污染和短缺、生物多樣性銳減等十大全球性環境問題。生態學家指出，全球十大環境問題已直接威脅著全人類的生存和文明的持續發展，正殘酷地撕毀人類關于未來的每一個美好愿望和夢想，這一影響不僅會殃及一代、兩代人，而且將影響幾代、甚至幾十代人的生存和發展。環境問題現已成為一個全球性的難題，已經不僅僅是一個企業、一個國家、一個地區的責任，它關系到全球居民的生存利益、經濟和社會的可持續發展。

盡管近些年來中國的環境保護取得了重要進展，從政府到民間做了種種的環保努力，但是，由于中國大部分地區自然環境脆弱、地區發展不平衡、人口基數大、發展模式粗放、管理和科技相對落后，致使生態環境遭受了嚴重的破壞，環境污染相當嚴重。國控網七大水系的197條河流408個監測斷面中，Ⅰ～Ⅲ類，Ⅳ、Ⅴ類和劣Ⅴ類水質的斷面比例分別為46%、28%和26%。其中，珠江、長江水質良好，松花江、黃河、淮河為中度污染，遼河、海河為重度污染，主要污染指標為高錳酸鹽指數、石油類和氨氮。來自《2006年中國環境狀況公報》表明，全國廢水排放總量為537.0億噸，比上年增長2.4%；化學需氧量排放量為1428.2萬噸，比上年增長1.0%。2006年，全國二氧化硫排放量2588.8萬噸，比2005年增長1.5%；化學需氧量排放量1428.2萬噸，比2005年增長1.0％。城市空氣質量總體較上年有所好轉，部分城市污染依然嚴重。2006年監測的559個城市中，地級及以上城市（含地、州、盟首府所在地，以下同）322個，縣級城市237個。空氣質量達到一級標準的城市24個（占4.3%）、二級標準的城市325個（占58.1%）、三級標準的城市159個（占28.5%）、劣于三級標準的城市51個（占9.1%）。主要污染物為可吸入顆粒物。全國酸雨發生頻率在5%以上的區域占國土面積的32.6%，酸雨發生頻率在25%以上區域占國土面積的15.4%。

在當前以及今后一段時期內，中國的各種環境污染仍然比較嚴重，各種影響惡劣的生態事件頻頻爆發，“局部好轉，整體惡化”的趨勢仍然沒有扭轉。環境污染和生態破壞日益成為中國經濟和社會發展的重要制約因素。以下是近年來中國環境污染及其生態破壞的一些數據及幾個典型案例：

（1）“沙塵暴”肆虐：近年來，沙塵暴在中國肆行無忌，屢有發生，給人民的生命財產造成巨大的損失。1993年5月，一場罕見的沙塵暴襲擊了中國新疆、甘肅、寧夏和內蒙古部分地區，沙塵暴經過時最高風速為34米／秒，最大風力達12級，能見度最低時為零。這場風暴造成85人死亡，31人失蹤，264人受傷；12萬頭(只)牲畜死亡、丟失，73萬頭(只)牲畜受傷；37萬公頃農作物受災；4330間房屋倒塌，直接經濟損失達7.25億人民幣。此后幾年，沙塵暴不斷地騷擾中國西北部和內蒙一帶，而且有向中國東部、南方逼近的趨勢。

（2）太湖“藍藻”事件：幾經周折，一只烏鴉終于找到了它的落腳點。那是一根通信線路桿，四周是一片汪洋大海。這是一幅漫畫曾經描述過的畫面。我用它來形容今年的“藍藻事件”。沉默無言了數年的藍藻，終于在5月29日全面爆發，“太湖水美”的歌謠一去不返，無錫城中家家水臭，人人自危。“你家的水臭不臭”，在那段藍藻困擾無錫城的時間里，這句話無疑是出現頻率最高的“問候語”。在無錫市城市飲用水取水口區域，水面漂浮著厚厚一層藍藻，腥臭味隨風迎面撲來。遠遠望去太湖湖面呈碧綠色，讓人聯想到濃稠的綠色油漆，藍藻中還不時伴有死魚的尸體。打開水龍頭，水里散發著嗆人的藍藻味道。緊接著，時間剛跨進6月份，安徽巢湖上的藍藻也蠢蠢欲動起來，西半湖出現了小面積“井噴”，而一直被視為凈土的東半湖也露出了點點痕跡。安徽巢湖岌岌可危，云南滇池早已被藍藻所吞沒，南京玄武湖出現了藍藻造成的“黑水”現象。2007年，貴陽紅楓湖藍藻首次爆發，武漢市內湖面上漂浮著由于藍藻肆虐而致死的魚類。

（3）松花江污染事件：2005年11月13日，吉林石化雙苯廠發生爆炸，排出的污水主要通過吉化公司東10號線進入松花江。據專家測算，約有100噸左右的苯類污染物進入了松花江水體。這個長度約80公里的污水團，一路循江而下。當日11時30分，松花江污染帶已經開始進入哈爾濱市區江段。造成了嚴重的松花江污染事件。造成松花江沿岸，哈爾濱市、吉林省的松原市、肇東市、大慶采油十廠、依蘭縣的達連河鎮等地區居民飲水困難。

（4）大氣污染：中國大氣污染狀況十分嚴重，主要呈現為煤煙型污染特征。據有關資料顯示，在已經公布的世界前10個大氣污染最嚴重的城市當中，中國占7個；在前50個當中，中國就占了30個。據參加全球大氣監測的北京、沈陽、西安、上海、廣州5個城市的監測資料表明，總懸浮顆粒物年日均濃度分別在200～550μg/m3范圍內，超過世界衛生組織(WHO)衛生標準60～90μg/m3約3～9倍，這5個城市全被列入世界污染最嚴重的10個城市之中。據全國88個城市統汁，約有80%以上的城市大氣中總懸浮顆粒物濃度超過國家二級大氣環境質量標準，北方城市超標率高于南方城市，達到95%。二氧化硫超標城市占統計城市的58%。

二、生態政治的興起與發展

生態政治的概念可以表述為與生態環境相關的全局性問題，圍繞生態利益展開的一系列政治現象、行為與活動。包括由生態利益與經濟利益沖突引發的政治矛盾和沖突，以及為解決這些沖突而產生的政黨政治、政策制訂、政治思想等。生態政治的目的也主要是為了調和與解決人類與自然環境之間的利益矛盾與沖突，以及由此引起的社會中人與人之間的利益矛盾與沖突，其最終目標是為了人類的可持續發展。

生態政治是工業化國家和正處在工業化進程中國家的一種社會政治現象。這一現象既是觀念，又是運動，還是力量。作為觀念，它是對自然界動植物生存價值及其權利的尊重和推崇；作為運動，它是對無度生產和消費所造成的生態環境破壞的抗議和反對；作為力量，它是政府、環保組織和國際社會為保護生態環境、維護生態安全、建設生態文明所作的努力。三個層面的生態政治相互依存、相互作用：沒有對生態環境問題的關注所形成的生態政治觀念就沒有聲勢浩大的生態政治運動，沒有聲勢浩大的生態政治運動就沒有政府、環保組織和國際社會等生態政治力量為生態問題的發現和解決所作的努力。生態政治興起于20世紀60年代以后。在此以前，人類對人與生態環境之間的關系雖有一定的認識，對生態環境遭到破壞的問題雖采取了一些措施，但只是把人與自然的關系作為一個純學術問題，把生態保護作為一個純技術問題，而沒有將人與生態環境的關系與人類的生存與發展聯系起來，沒有將生態破壞以及破壞后的治理與生態保護聯系起來。20世紀60年代以后，人類在遭受了遭受破壞的生態環境一連串的打擊和報復后，終于開始認真思考人類與生態環境的關系，從而悟出了尊重自然以及與自然和諧相處的真諦。以1972年聯合國人類環境會議為開端，人類明確提出了環境保護這一概念。會議在《人類環境宣言》中分析了當代環境問題，全面闡述了人口、資源、環境與發展的關系，提出了全球環境保護的戰略。該宣言明確提出：“保護和改善人類環境是關系到全世界各國人民的幸福和經濟發展的重要問題,也是世界各國人民的迫切希望和各國政府的責任。”由此拉開了人類環境保護的序幕。在國際社會的影響和推動下，各國政府把生態環境保護規劃納入到社會經濟發展的整體規劃中去，建立符合生態規律的生產模式和消費模式，實施協調人類同生態環境關系的可持續發展戰略。以綠黨為中堅的環保組織在一部分國家迅速興起，并成為一支新型政治力量。雖然各類環保組織及其支持者的社會背景不同，生態政治觀社會觀各異，但是為保護地球這個人類共同家園的目的使大家走到了一起。他們中有幸進入議會的在議會里發表演講，有幸進入政府的參與政府的決策，沒能進入議會和政府的就在社會上進行“鼓”與“呼”。環保組織問鼎政治的方式和情形，構成了現代社會生活的一道綠色風景線。

生態政治是對經濟化政治的反叛，它所追求的社會發展著眼于人的全面發展，強調“以人為本”，不僅主張“一切為了人”,更主張“為了人的一切”、“為了一切人”。它并不是人自大碰壁后的自我矮化，而是更高層次的自信和作為。它不是對經濟增長的否定，更不是對人的價值主體地位的懷疑，而是對傳統政治模式支持下的經濟增長方式的否定，是對人的價值主體地位異化的否定，試圖使經濟增長與環境生態由對立關系轉變為和諧共生、相互適應甚至促進的關系，找到人價值主體地位實現的恰當方式。可持續發展的危機形成于企業生產的私人性和環境資源、生態系統公共性之間的矛盾，依靠企業的自律和技術的手段無法避免“公地悲劇”的發生，政治綠化才是解決這一問題的根本所在。只有政治人成為生態的“道德代理人”，才能避免環境主體缺失的尷尬和無奈。只有借助于政治力量，才能有力推動企業生產的社會成本和環境成本的內部化和最小化，徹底解決企業源于市場經濟而形成的唯利是圖本性與社會公共利益的矛盾所導致的企業內部經濟效益和外部社會效用的脫離甚至對立的問題。只有政治文化的綠化和生態利益的直接相關人——公民有效地參與政治過程，才能推動社會的成熟，奠定生態文明發展的堅實基礎，形成社會—市場—政治相互制約的有效生態治理結構。

中國生態環境的日益惡化引起了廣泛的社會關注，生態環境質量已經和就業、社會保障一起成為群眾生死攸關的社會問題，其受關切程度遠遠超過了社會治安、廉政建設和經濟增長等傳統政治話題。根據國家環境保護總局公布的資料顯示，2005年環保總局受理“兩會”議案、提案共339件，比2004年增加110件，代表和委員們在建議和提案中關注的環保問題主要集中在環保監管機制、環保法制建設、生態問題與水污染防治、循環經濟政策等幾個方面。這些都說明環保問題越來越受到社會各界的關注，已經成為中國政治生活的一個要組成部分。如何推進中國的生態政治進程，如何利用政治力量平衡生態與經濟、整體與個體的利益沖突，也成為一個迫切需要解答的問題。正是因為政府與社會對生態環境問題的重視，自上個世紀九十年代中期以后，中國環境保護事業取得了一定的成就。2000年10月，國務院發出關于實施西部大開發若干政策措施，開工建設十大項目；2001年3月，九屆人大四次會議通過“十五”計劃綱要成了從確立到全面推進可持續發展戰略的歷史性進程。與此同時，全國人大和中央政府還在各重點領域制定了一系列可持續發展的目標與行動綱領，如《國務院關于環境保護問題的決定》、《國家環境保護“九五”計劃和2010年遠景目標綱要》、《九五期間全國主要污染物排放總量控制計劃》、《中國跨世紀綠色工程規劃》和《“十五”生態建設和環境保護重點專項規劃》等。環境領域的立法工作也在這個時期進展加快：在環境保護領域，有《水污染防治法》、《大氣污染法》、《環境噪聲法》、《海洋環境保護法》等以及相應的監督檢查；在資源保護利用方面，有《煤炭法》、《節約能源法》、《種子法》、《防沙治沙法》、《礦產資源法》、《森林法》、《土地管理法》、《漁業法》等；防災減災領域則主要有《防洪法》、《防震減災法》、《氣象法》等。2006年，國務院頒布了《中華人民共和國瀕危野生動植物進出口管理條例》、《風景名勝區條例》、《防治海洋工程建設項目污染損害海洋環境管理條例》；監察部、國家環保總局出臺了《環境保護違法違紀行為處分暫行規定》；信息產業部等部門發布了《電子信息產品污染控制管理辦法》；國家環保總局發布了《環境影響評價公眾參與暫行辦法》、《國家級自然保護區監督檢查辦法》、《環境統計管理辦法》、《環境信訪辦法》、《放射性同位素與射線裝置安全許可管理辦法》、《病原微生物實驗室環境安全管理辦法》、《環境監測質量管理規定》、《國家環境保護標準制修訂工作管理辦法》、《環境行政復議與行政應訴辦法》。縱觀近十幾年的變化過程，一方面表明，隨著經濟的高速發展，經濟快速增長與資源大量消耗、生態環境破壞之間的矛盾越來越突出，使得政府決策層必須把經濟發展與人口、資源、環境結合起來全盤考慮，統籌安排，尋求解決之道，并且中國的經濟發展、國力增強已使得國家有了解決這一問題的條件和基礎；同時也表明，政府在資源、環境問題上的觀念在不斷進步，政策在不斷成熟。黨的十六大以后，中國新一屆中央領導集體提出以人為本，全面協調可持續的科學發展觀和構建和諧社會的執政理念，再—次使環境問題進入了—個更大的系統，提升到了一個更高的層面。

三、生態政治建構的政策路徑

基于發展中國家所面臨嚴峻的環境形勢，建構綠色中國的生態政治建設需要從以下幾個方面入手：

第一，鼓勵公民的綠色政治參與，提高公民的生態政治意識，促進政府決策的科學化、民主化、生態化。良好的公共政策單靠政府工作為唯一的權力中心，已不勝任治理的重任，還有賴于政府與社會的共同治理和共同管理，要做充分的政策動員，讓政策執行客體能充分認識到政策的合理性和有效性，最大限度地發揮公民的積極性、主動性和創造性。然而按照傳統的觀念，公共政策的制定只是政府部門的專利，是少數政治精英決定的事情。民意在公共政策中的成分極其有限，不但難保公共政策的民意合法性，而且也很難使其順利地貫徹執行。公民是生態效益的享受者,也是生態危機代價的主要承擔者,理應成為生態政治的主要參與者與建設者。一方面,人們對環境惡化及生態不公正現象的直觀感受自然會產生公眾維護生態利益的政治參與要求,生態利益對人們政治觀念和態度影響力越來越大,因此,政治體系必須具有容納這種參與要求的能力,建構生態利益實現和生態矛盾解決的民主政治通道,避免因生態危機而引發政治動蕩;另一方面,民主參與機制還能在權力的分配上賦予弱勢群體以與強勢群體相抗衡的力量，如平等的立法參與權、建立民間社團、獲得訴訟權利的傾斜保護等。此種權力上的平衡弱化了強勢群體的強制力量，大大減少了環境問題轉嫁的可能性。這樣，利益沖突才能以正常的途徑得到緩解和解決。在解決中國生態環境問題的過程中，加強民主建設，鼓勵公民的廣泛政治參與，并力圖實現其政治決策，積極推進生態政治化的進程，既具有客觀必然性，也是現實可行的。因此，要保證生態政治系統的健康運行，就必須提高公眾在生態政治中的參與積極性，確保公眾的知情權和監督權。逐步建立多層次、立體化的傳播結構，通過會議培訓、新聞簡報、專業網站、媒體見面會、出版物等各種途徑向公眾傳播相關的信息。通過宣傳、解釋生態政治的內涵，使公眾意識到這種制度本身不僅沒有侵害公眾的利益，而且還可以使公眾直接加入環境治理中，通過親身參與，保護自己的生活和生存環境，由此樹立公眾和企業的信心，逐漸得到他們的認同和支持。

第二，將生態環境問題納入全球治理規劃，從全球戰略的高度上統籌考慮和解決社會與生態的平衡問題。所謂全球治理，是以人類整體論和共同利益論為價值導向的，多元行為體平等對話、協商合作，共同應對全球變革和全球問題挑戰的一種新的管理人類公共事務的規則、機制、方法和活動。全球治理以全人類的共同利益為合作的動力，它可以繞過傳統的國家主權觀、安全觀、利益觀在解決全球環境問題上所設置的障礙，通過全球治理所體現的權力的多元化與分散化和跨國聯系網絡的密集來解決全球環境問題。由于一國的資源利用、環境破壞可以跨越國境,影響他國乃至全球,以至直接關系到人類未來的發展,因此,從全球戰略的高度上統籌考慮和解決社會與生態的平衡問題,則顯得尤為重要。由于認識到環境污染和生態破壞給人類生存和發展帶來的潛在危險，聯合國于1972年召開了第一次人類環境會議，通過了《人類環境宣言》，提出“只有一個地球”的口號，全面闡述了人口、資源、環境與發展的關系,提出了全球環境保護的戰略，提醒全世界關注環境問題，該宣言明確提出:“保護和改善人類環境是關系到全世界各國人民的幸福和經濟發展的重要問題,也是世界各國人民的迫切希望和各國政府的責任。”。上世紀80年代以來，環境污染從局部地區發展到區域性環境污染和全球性的生態破壞，很多國家開始認識到環境問題與人類生存休戚相關。人們開始通過國際合作控制溫室效應、酸雨、臭氧層破壞等全球性環境問題。1987年，由21個國際組織組成的“世界環境與發展委員會”，受聯合國第38屆大會委托，編寫了《我們共同的未來》一書，系統地研究了人類共同面臨的重大經濟和環境問題，提出了可持續發展的基本綱領。所以地區和全球資源環境問題需要世界上每個國家積極合作,共同努力,實施可持續發展戰略加以解決。目前國際社會已經作了很大的努力，簽署了一些有關環境保護比較重要的條約，如《南極條約》《保護臭氧層維也納公約》、《生物多樣性公約》、《聯合國氣候變化框架公約》等約50多項。其中《聯合國氣候變化框架公約》是參加國最多、影響最廣、受國際社會關注程度最高的國際環境公約之一。2006年，胡錦濤主席、溫家寶總理、曾培炎副總理等國家領導人先后6次出席環境保護國際合作活動；瑞典國王、比利時王子、加蓬副總理等外國政要訪問國家環保總局3次。全年國家環保總局領導出訪和參會團組8次，正式邀請和接待外國部級以上來訪團組30余次，境內外涉外會談會見220場次。派出485個團組、1528人次，出訪48個國家和地區；邀請268批、642人次外賓來華參加各種會議和合作項目；落實（包括新簽協議和到位）外國贈款資金約8000萬美元。2006年，全國人大常委會批準加入《乏燃料管理安全和放射性廢物管理安全聯合公約》；與聯合國環境規劃署簽署《中華人民共和國國家環境保護總局和聯合國環境規劃署協議書》；成功舉辦保護海洋環境免受陸源污染全球行動計劃第二次政府間會議；成功舉辦第三屆中國環境與發展國際合作委員會第五次會議，溫家寶總理會見出席會議的外方委員，曾培炎副總理出席會議開幕式并發表講話；中俄簽署關于成立中俄總理定期會晤委員會環保分委會的議定書，舉行了中俄總理定期會晤委員會環保分委會第一次會議；簽署了《中俄跨界水體水質聯合監測的諒解備忘錄》以及《中俄跨界水體水質聯合監測計劃》。2006年11月10日，曾培炎副總理出席第三屆中國環境與發展國際合作委員會第五次會議。中國應該加強如下幾個方面建設，具體措施包括，第一，法律法規的國際化建設，使中國的環境保護措施與國際接軌:第二，應采取積極措施控制諸如氣候變暖、生態破壞等全球環境問題:第三，引進先進的國際治理模式，諸如排污權交易等，來治理中國的環境污染；第四，重視跨國公司在解決包括氣候變化在內的全球環境問題中的提出技術標準、技術支持、資金支持等方面作用。

第三，完善相關的法律制度，強調立法、執法、監督并重。首先，規范立法。法律是一個社會得以正常運行的底線，無論是個人還是組織，都必須遵守法律的制約，做到守法經營。對于違反法律，破壞環境，屢教不改的企業或者個人，必須追究其相關法律責任。要有效的遏制環境破壞，必須健全法制，從嚴執法，結合本地實際，制定與環境法相匹配的環境保護地方法規，使之上有法可依，下有章可循。在全球生態危機日益嚴峻的今天,必須要針對其成因采取綜合措施,包括法律的、經濟的、行政的手段,不管是哪種手段,哪種措施都離不開法律手段來保障,離不開政策支撐。中國在環境方面的立法也取得了重大成就，如《水污染防治法》、《大氣污染法》、《環境噪聲法》、《海洋環境保護法》等以及相應的監督檢查；在資源保護利用方面，有《煤炭法》、《節約能源法》、《種子法》、《防沙治沙法》、《礦產資源法》、《森林法》、《土地管理法》、《漁業法》等；防災減災領域則主要有《防洪法》、《防震減災法》、《氣象法》等。但從總體上看,自然生態保障的法制仍不健全,因而使各部門的管理職責不明確,缺乏具體的可操作的法律依據。國家應盡快完善生態環境法律體系,以保障生態環境建設順利進行。針對這樣的現狀，需要法律的調整以協調利益矛盾。對于中央立法而言，就要本著實事求是，把環境保護納入制度化、規范化和科學化的軌道，從實際出發，立足于全面統籌兼顧的原則，遵循法制統一，確立環境管理體制，建立高效的組織機構即環境管理機構來承擔指導和協調任務，通過立法明確有關機構的設置、分工、職責和權限以及行使職權的程序，建立健全環境管理制度，并進一步確定有關主體的權利、義務和違法責任。只有對違法者實施制裁，才能使受害人權利得到有效保護。地方立法應將國家立法中污染者與責任具體化明確化，誰污染誰治理。在市場經濟的體系下，市場主體具有趨利性，往往出現一些企業為了眼前短暫的經濟利益寧愿被罰也不去治理污染的現象。因此，加強地方環境立法，強化污染者的責任刻不容緩。

其次，嚴格執法。全國人大的跟蹤檢查環境保護法實施情況報告曾指出，中國現行法律中確定的法律責任和處罰力度還不適應環境保護工作的需要，主要問題不是無法可依，而是有法不依、執法不嚴、違法不究。2006年3月通過的“十一五規劃綱要”明確將主要污染物排放總量減少10%作為具有法律效力的約束性指標。而“十一五”開局以來，減排指標的完成情況并沒有顯現轉機。近年來，中國環境保護法律實施狀況難如人意已成共識，政府環境責任缺失、環境執法不力、環境違法成本低幾成頑疾。目前，《刑法》雖以專節規定了“破壞環境資源保護罪”，但其定罪多以“導致發生重大環境污染事故”為構成要件，致使一些呈蓄積狀態尚未突發為重大環境污染事故的、對周圍環境及居民健康造成嚴重影響的污染環境行為，得不到刑事責任追究，這一規定的不足，使環境保護法律的震懾力在一定程度上打了折扣。同時，中國環境法律、法規中對環境侵權的民事責任規定也十分不足，環境污染損害賠償在實踐中往往難以得到有效支持，對環境違法造成的生態環境賠償也未能在多數環境法律中得以體現。另一方面，雖然政府出臺了許多環境保護政策,但在執行中,卻常常出現偏頗。有的政府官員們為了自身以及少數集團的利益,不惜損害廣大公眾的利益,造成環境破壞。作為政府,本來應該站在本地居民一邊,履行其職責,保護環境。但是，我們國家某些地方干部也多從可獲得的短期利益為工作的出發點或為工作的評估依據,追求顯性效果,忽視生態平衡對社會發展的長期的、隱性的效益。尤其在中國農村地區,不少基層領導更是生態意識淡薄,對生態的認識普遍存在著“盲點”。一些基層組織奉行地方保護主義,把本地區、本部門、本行業、本單位的利益最大化、絕對化,有法不依、執法不嚴,甚至違反國家保護法規。有的明知一些化工企業污染嚴重,是許多經濟發達地區下馬的項目,但地方官員為了經濟發展,為了短期的政績,卻無視其帶來的環境危害。所以解決環境問題還要健全管理體制。首先，完善細化相關環境保護法律，具體化、可操作化；二要加強執法隊伍的建設,建設一支高素質的執法隊伍,準確運用法律,保證法律規范的正確實施,起到法律對生態環境建設的保障作用；三要嚴格執法,做到有法必依,執法必嚴,違法必究。

最后，落實監管。監督監管是環境行政管理中的一個重要的環節，也是行政體系對環境行為進行制約的最后一道門檻，如果執法不嚴，監管不力，環境政策將不會得到有效的實施。如果說法治在法律調整機制中是把法律規范、法律關系和實現義務的活動等法律現象聚合起來的重要手段，那么法律監督則是使法治在法律調整各個階段得到有力保證的重要措施，一個國家如果沒有嚴格有力的法律監督，也就沒有法治。法律監督的真正價值不是在于形式，而是在于力度。首先，政府應加大對違法排污的懲罰力度，提高企業在環境方面的違法成本。增加企業排污的壓力。其次，根據監督對象的數量、分布情況、產業結構、本地的財政情況以及環境狀況因地制宜地加強相應的執法能力。再次，制定一套科學的環境監測標準，配置先進的監測設備。應該堅決制止環境管理部門行政指定或者變相強制要求企業裝設指定廠家的環境監測產品的行為，維護政府采購的開發、競爭、有序。最后，建立環境信息披露機制。任何企業一旦投入運營，必將消耗資源同時會對環境產生負面影響，因此它應把恢復和治理環境作為自己的義務，并應積極對外披露環境信息。但企業往往是從自身利益出發，對環境信息不能全面如實的披露。因此應加強政府有關部門和社會中介機構的監督。例如會計事務所或國家審計機關應進行專項環境審計，對企業環境會計信息的合法性、全面性及真實性進行審查與鑒定，以迫使企業能夠主動提供真實全面的環境信息。

第四，轉變發展觀念，明確政府的責任定位。環境問題的產生是由于公共利益、整體利益、長遠利益缺乏保護而造成的,而目前的社會權力結構中,能充當環境保護人角色的主要是政府。政府是生態環境的主要責任人,是社會生態環境公共物品的主要提供者。明確的政府生態責任機制是規約政府行為的重要保障,是促進其有效行使生態保護職能的重要動力。如果政府生態責任模糊或者缺乏監督其履行職責的機制,那么政府的責任要求就會流于形式,變成一種有形無物的空洞規定。長期以來,地方政府由于受“經濟指標”至上的政績觀的引導,在經濟發展和生態環境保護二者關系的認識上陷入誤區,人為對立了二者的關系。有些地方政府不惜以資源的過度消耗來促進經濟的增長,經濟發展中只求數量,而忽視了經濟發展的質量和效益;更有甚者干脆直接充當保護傘,成了環境違法行為的擋箭牌。盡管中國的《環境保護法》以及相關的單項環境資源法也原則上規定了政府的環境監管責任,但這些法律多以公民、法人以及其他組織作為調整對象,而規范和約束政府行為的法律規定非常有限,或規定過于宏觀和籠統,這也是某些地方成為政府可以置公共生態環境責任于不顧的重要客觀原因。要從根本上扭轉生態環境責任虛置的尷尬局面。為公眾和企業提供包括污水處理、廢物和垃圾的收集與處理，保證水體、空氣、生活環境的清潔優美，保證生態環境的安全等，是任何現代國家公共服務的基本職能，同時采取經濟措施鼓勵私人和企業也提供這種服務。能否高效、高質量地提供這種服務，常常是衡量一個政府效能和業績的重要標志。隨著市場經濟的發展和政府職能的轉變，各級地方政府必須明確自己的只能定位，承擔起相應的生態責任,即生態教育責任、生態政策責任和生態管理責任。