后發(fā)國(guó)家的國(guó)土開(kāi)發(fā)與城市化更需要總體思路

在國(guó)家現(xiàn)代化的遠(yuǎn)景或長(zhǎng)期規(guī)劃中，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與現(xiàn)代化、產(chǎn)業(yè)發(fā)展與工業(yè)化、國(guó)土開(kāi)發(fā)與城市化，是國(guó)家遠(yuǎn)景或長(zhǎng)期規(guī)劃中的三大基本內(nèi)容。

首先是社會(huì)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，多少人口，要過(guò)什么日子，做什么工作，掙多少錢，要有什么保障，這是社會(huì)經(jīng)濟(jì)層面的內(nèi)容；其次就是產(chǎn)業(yè)和技術(shù)問(wèn)題，過(guò)日子需要生產(chǎn)，要生產(chǎn)多少東西，怎么生產(chǎn)；第三個(gè)是國(guó)土規(guī)劃問(wèn)題，人口、資源、環(huán)境問(wèn)題需要國(guó)土規(guī)劃來(lái)解決。日本、韓國(guó)這些國(guó)家政府的“三院”

——企劃院、產(chǎn)研院、國(guó)土廳——解決的就是發(fā)展思路的三個(gè)問(wèn)題。

總體思路是眾多地方和部門及利益群體在參與制定規(guī)劃前，政治家為整合相關(guān)各方利益，為規(guī)劃本身的配套和平衡，先要作一個(gè)規(guī)劃要點(diǎn)和框架的綱要，有了包含主要目標(biāo)和關(guān)系式的規(guī)劃綱要，眾多地方和部門及利益群體在制定自己的規(guī)劃時(shí)才能不亂了大局。

在研制規(guī)劃的綱要之前，先要對(duì)一些根本性的、必然有爭(zhēng)議的大問(wèn)題統(tǒng)一思路，尤其是碰到轉(zhuǎn)折期或躍進(jìn)期，爭(zhēng)議會(huì)很大，這就需要各方先拿出思路性的東西供大家討論。如果不先討論思路，把各層面有爭(zhēng)議的問(wèn)題混在一塊說(shuō)，大方向可能說(shuō)不清，部門性的又是本行的事給隔行人說(shuō)不清，隔行人的話自己又聽(tīng)不懂，在作規(guī)劃綱要時(shí)就會(huì)有許多麻煩。

如果沒(méi)有認(rèn)真研議的總體思路及規(guī)劃的綱要，由眾多地方和部門及利益群體制定的只反映自己需求的規(guī)劃，無(wú)異于放任自流，那就沒(méi)政策了，也就沒(méi)必要搞規(guī)劃。總體思路要把目標(biāo)和關(guān)系式的邏輯理順，以思路指導(dǎo)規(guī)劃的綱要。

先發(fā)的國(guó)家沒(méi)有多少經(jīng)驗(yàn)可資借鑒，基本上靠摸索。西方發(fā)達(dá)國(guó)家的崛起靠的是商業(yè)性掠奪和軍事掠奪，通過(guò)掠奪落后國(guó)家實(shí)現(xiàn)了自身的發(fā)展。這種道路不可能被后發(fā)國(guó)家所重復(fù)。同時(shí)，先發(fā)國(guó)家發(fā)展時(shí)的外部環(huán)境也和今天有所不同。同樣是浪費(fèi)石油，美國(guó)浪費(fèi)石油的時(shí)候石油的市場(chǎng)價(jià)是0.5美元一桶，現(xiàn)在咱們?nèi)绻速M(fèi)石油，價(jià)格是60美元一桶。正是因?yàn)橥獠織l件變了，后發(fā)國(guó)家的發(fā)展就必須精打細(xì)算，特別是像中國(guó)這樣的后發(fā)國(guó)家，更需要發(fā)展思路。

人均資源消費(fèi)量在達(dá)到發(fā)達(dá)國(guó)家下限前，應(yīng)以開(kāi)發(fā)為主，節(jié)約為輔

探索中國(guó)國(guó)土規(guī)劃的思路，須直面真實(shí)問(wèn)題。

第一個(gè)是中國(guó)要不要城市化和工業(yè)化？現(xiàn)在部分環(huán)保人士提出，中國(guó)人口、資源、環(huán)境壓力這么大，不能學(xué)西方的城市化和工業(yè)化，不能攀比西方的生活水準(zhǔn)和消費(fèi)水準(zhǔn)，老百姓需要過(guò)“簡(jiǎn)單生活”。

問(wèn)題是，在生活水準(zhǔn)沒(méi)有趕上發(fā)達(dá)國(guó)家消費(fèi)下限之前，對(duì)老百姓講“簡(jiǎn)單生活”行不通：我們不可能讓老百姓再去吃粗食住陋屋，再去找皂角用手洗衣服。

我們可以看看日本。日本的人口、資源形勢(shì)比我們更嚴(yán)峻，但是，日本人均生活用水量是年100立方米，住宅最窄的東京1994年是人均44個(gè)建筑平方米。日本大城市的綠地面積也比中國(guó)多，道路也更寬闊。因此，即使我們不學(xué)美國(guó)的浪費(fèi)性消費(fèi)，中國(guó)人的資源消費(fèi)量也不應(yīng)低于日本。

下面要回答的就是中國(guó)城市化建設(shè)過(guò)程中的人口、資源、環(huán)境矛盾怎么解決。針對(duì)這一問(wèn)題，改革以來(lái)總的方針是：人口靠節(jié)育，資源靠節(jié)約，環(huán)境靠防護(hù)。但實(shí)踐證明，人口靠節(jié)育的效果是有限的，成本是高昂的，后果也是嚴(yán)重的，不可能再加大力度。

資源靠節(jié)約無(wú)論是技術(shù)性節(jié)約、管理性節(jié)約還是結(jié)構(gòu)性節(jié)約，都要與發(fā)展階段相適應(yīng)。節(jié)約是方向，但眼前不能當(dāng)飯吃。

環(huán)境靠防護(hù)也要看開(kāi)發(fā)利用強(qiáng)度和已經(jīng)破壞的程度。在人口承載高，開(kāi)發(fā)利用強(qiáng)度大，破壞程度高的地區(qū)，防護(hù)不如改造。對(duì)土、水、礦資源短缺問(wèn)題，改革開(kāi)放以來(lái)不顧發(fā)展階段所需，降低資源開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，以為靠節(jié)約就能完成工業(yè)化與城市化，其結(jié)果是加劇了土、水、礦資源的短缺，造成了無(wú)序開(kāi)發(fā)的更大浪費(fèi)。

就國(guó)情和發(fā)展階段而言，中國(guó)顯然不像歐美那樣“不需要開(kāi)發(fā)”。同時(shí)，中國(guó)從大禹治水形成國(guó)家起，就以興修水利開(kāi)發(fā)蠻荒的抗逆性農(nóng)業(yè)延續(xù)著中華文明。中國(guó)從歷史到現(xiàn)代都是世界上動(dòng)員能力最強(qiáng)的國(guó)家，所以，中國(guó)并不像非洲那樣“無(wú)力開(kāi)發(fā)”。資源靠節(jié)約、環(huán)境靠防護(hù)的方針政策是在非洲尚無(wú)力開(kāi)發(fā)、歐美已不需要開(kāi)發(fā)的情勢(shì)下制定的，將其全盤移入中國(guó)作為現(xiàn)階段的國(guó)策，既不符合中國(guó)國(guó)情，也不符合現(xiàn)在的發(fā)展階段。人口多資源不夠用，就要增加資源供給，這是常識(shí)。

應(yīng)以水資源開(kāi)發(fā)來(lái)主導(dǎo)國(guó)土開(kāi)發(fā)與城市化

中國(guó)最短缺的資源就是土、水、礦。水和土地資源短缺要靠國(guó)內(nèi)開(kāi)發(fā)解決。增加水資源供給可以增加土地資源，也就是可以用水換地，主要有三個(gè)開(kāi)發(fā)途徑：南水北調(diào)根本解決水土資源短缺；江河整治，渠化航道，沿江河建設(shè)工業(yè)走廊和城市帶；填海造陸，擴(kuò)展沿海都市圈，建設(shè)臨海重化區(qū)。

西線南水北調(diào)的水量只要達(dá)到使受水區(qū)增加雨深200毫米，就變動(dòng)了一個(gè)氣候帶；水量只要達(dá)到2000億立方米，西南5000萬(wàn)山民移民開(kāi)發(fā)西北100萬(wàn)平方公里的荒漠，就可根本解決農(nóng)地資源短缺問(wèn)題。引水上黃土高原脊線，平整化改造6萬(wàn)平方公里丘陵溝壑區(qū)，減少入黃泥沙10億噸，增加耕地1億畝。

黃淮海平原的南水北調(diào)可如下設(shè)計(jì)：舍東線擴(kuò)中線，兩線投資合一，建設(shè)三峽－唐山調(diào)水運(yùn)河。

北調(diào)南水1500億立方米，黃河和廢黃河既作供水脊線又作運(yùn)煤炭、建材、糧食的航道；沿河建設(shè)工業(yè)走廊與城市帶；黃淮海平原冬麥秋稻水田化；沿黃河和廢黃河引水輸泥將黃淮海的水下三角洲渤海灣、萊州灣、蘇北淺海填海造陸，建設(shè)臨海重化工業(yè)區(qū)，擴(kuò)大長(zhǎng)三角。長(zhǎng)江以北增加6萬(wàn)平方公里城市和重化工業(yè)區(qū)用地。

開(kāi)挖松遼運(yùn)河，北水南調(diào)，建立東北“Y”字形水運(yùn)干線，并沿河建設(shè)工業(yè)走廊城市帶。松嫩平原和三江平原減澇排漬，增加適用土地供給；北水南調(diào)將使科爾沁沙地和遼南都市群增加供水，也可增加土地供給。松嫩平原、三江平原排水和科爾沁沙地灌溉可總計(jì)增加耕地一億畝。松遼運(yùn)河北水南調(diào)可向適宜填海造陸的遼東灣地區(qū)供水。東北“Y”

字形水運(yùn)干線沿江河建設(shè)工業(yè)走廊和城市帶，減少大興安嶺、小興安嶺、長(zhǎng)白山林區(qū)的人口壓力，有利于恢復(fù)生態(tài)。將長(zhǎng)江中下游航道挖深、渠化，沿江建立工業(yè)走廊和城市帶。建設(shè)珠江—西江—紅水河—南盤江的高等級(jí)水運(yùn)航道。在東南沿海甌江、閩江、韓江通海運(yùn)河實(shí)施建設(shè)與山地、港灣開(kāi)發(fā)。

增加水資源供給可以增加土地資源，也就是可以用水換地，礦產(chǎn)資源雖靠進(jìn)口，但臨海重化工業(yè)區(qū)和沿河建設(shè)工業(yè)走廊與城市帶可大大降低進(jìn)口礦產(chǎn)運(yùn)輸成本。建材、農(nóng)產(chǎn)品、工業(yè)原料水運(yùn)成本最低。中國(guó)鋼產(chǎn)量已達(dá)五億噸，國(guó)內(nèi)鐵礦資源日益緊缺，需要從海外進(jìn)口鐵礦石，可海岸鋼廠一個(gè)也沒(méi)有，內(nèi)陸鋼廠鐵礦砂的陸運(yùn)成本遠(yuǎn)高于海運(yùn)。

中國(guó)的人口、資源、環(huán)境問(wèn)題始于清康乾盛世，當(dāng)時(shí)人口從一億變四億，只能靠農(nóng)業(yè)解決吃飯問(wèn)題，在暖濕平原盡墾后，農(nóng)民被迫上了周邊山地和干冷荒漠，毀林開(kāi)荒先把山毀了，水土流失又把平原上的江河淤塞了。先淤塞了最淺的運(yùn)河，運(yùn)行千年的水運(yùn)航道也廢棄了。因此，要解決生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，一是要靠城市化和工業(yè)化，降低對(duì)農(nóng)業(yè)解決吃飯問(wèn)題的依賴度。二是人口要下山，沿水運(yùn)線搞城市化和工業(yè)化。這樣既保住了山，也保住了河。所以說(shuō)應(yīng)以水資源開(kāi)發(fā)來(lái)主導(dǎo)國(guó)土開(kāi)發(fā)與城市化。

 作者：國(guó)務(wù)院發(fā)展中心研究員劉力群