作者：全國人大環資委調研室副主任 薛惠鋒

隨著全球經濟一體化新格局的形成并不斷推進，中國經濟無疑成為全球經濟體系的重要一環。

能源作為驅動經濟持續穩定發展的重要基礎資源，已經成為世界各國普遍關注和爭奪的對象，而隨著世界石油、天然氣等不可再生能源儲量的萎縮以及世界能源需求量的持續增大，這種爭奪顯得日趨激烈。中國是世界上最大的發展中國家，經濟的高速增長導致人均資源需求量和資源需求總量迅速擴大。從中國主要能源消耗的指標來看，中國是世界第一大鋼消費國和煤炭消費國，第二大能源消費國和生產國。因此，如何從中國能源安全和經濟社會可持續發展的角度出發，在當今全球能源利益格局下構建中國能源可持續發展戰略，在調整本國能源結構、提高能源利用效率、積極開發利用可再生替代能源的同時，積極參與建立世界能源配置新秩序，從戰略的高度加強能源消費國間合作，變能源競爭為攜手共贏，對于保證中國經濟崛起的穩定能源供應，促進中國經濟社會協調可持續發展具有極其重要的戰略意義和深遠的現實意義。

一、中國經濟高速發展推升能源消耗壓力

中國經濟快速增長的成績舉世矚目，同時伴隨的高速度和高強度的能源消耗也引起了世界范圍的廣泛關注，盡管“中國能源威脅論”等論調有些聳人聽聞，頗有將中國的能源問題政治化的嫌疑，但是支撐中國經濟高速增長的能源消耗問題以及國際化影響確實需要冷靜對待和認真思考，這是考問中國作為世界負責任大國在全球經濟新格局和能源戰略體系中地位和影響力的重要戰略課題，也是考量中國經濟社會可持續發展戰略能否順利實施的關鍵點。

據有關部門統計，我國2001年至2005年的實際GDP增長了45%，而能源消費增長了57%，而且以目前的形勢來看，在2010年以前使能源強度再度大幅下降的形勢不容樂觀。很多國家和國際機構開展中國經濟的快速增長對于世界煤炭、石油和天然氣市場的影響的研究后，得出的總體結論是，如果中國依據目前的能源消費增長速度來保持經濟增長，中國經濟增長翻兩翻的目標無法得到國內能源的支持，世界也沒有辦法解決中國的能源需求，這也從一個側面證明中國經濟發展正面臨嚴峻的能源形勢。

（一）主要能源開發利用和需求量仍居高位

隨著我國經濟的快速增長，經濟社會發展對能源的需求不斷增大，能源行業發展速度加快，需求量也在大幅攀升。據有關部門統計，我國2001年至2005年的實際GDP增長了45%，而能源消費增長了57%。全國一次能源生產總量由2001年的12.09億噸標準煤增加到2005年的20.60億噸標準煤，年均增長14.3％；同期一次能源消費總量13.09億噸標準煤增加到22.20億噸標準煤，年均增長14.1%。2005年供需缺口為1.60億噸標準煤。我國主要能源礦產資源石油、煤炭、天然氣的需求量持續上升，需求缺口不斷拉大。我國煤、石油、天然氣生產量和消費量均呈快速增長趨勢，以煤為主的能源結構沒有根本性變化，2005年煤炭產量已達22.05億噸，消費量達21.66億噸；石油的供需形勢日趨嚴峻，需求缺口逐步擴大，致使我國石油對外依存度逐年上升，2006年已達47.0%，較2005年提高4.1個百分點；我國天然氣產量和消費量均持續上漲，2000年-2005年，我國天然氣生產量年均增長13.8%，2005年產量達500億立方米，天然氣消費量年均增長13%，2005年消費量達460億立方米。

我國部分金屬礦產需求缺口也將進一步加大。2006年我國鐵礦石對外依存度達51.1%，按實際消費鐵礦石計算，2007年1季度中國進口鐵礦石10020萬噸，同比增加1930萬噸，增幅23.85%，進口鐵礦石依存度為54.84%，比2006年的提高了3.74%，鐵礦石出現進口量大，增長幅度高的趨勢；我國銅精礦、鉀鹽等需求缺口更大，對外依存度均已超過80%。

（二）能源結構困局短期難以打破

我國能源消耗量大，而且結構不合理，不但影響經濟持續平穩發展，而且帶來一系列嚴重的結構性環境污染問題。目前我國能源結構存在的主要問題：一是能源消費結構不合理。如圖1所示，2004年，世界能源消費結構的平均水平是：石油36.8%，天然氣23.7%，煤炭27.2%，核能6.1%，水電6.2%。我國的能源消費結構中，煤炭67.7%，石油22.7%，天然氣占2.6%，其它占7%。由此可以看出，同世界能源結構相比，我國煤炭在一次能源消費的比重仍然維持在七成左右，以傳統燃煤為主的中國能源結構并沒有重大改變；石油和天然氣均低于世界平均水平，我國石油剩余可采儲量僅占世界剩余可采儲量的1.8%，石油供應安全面臨嚴峻挑戰。

二是能源生產與經濟布局不協調。北煤南運、西電東送、西氣東輸將是長期的格局。我國煤炭產

產量消費量缺口石油1.8億噸4-5億噸2.2-3.2億噸天然氣1300-1500億立方米2000億立方米500-700億立方米表1.12020年我國石油天然氣產銷量預測（二）能源結構困局短期難以打破我國能源消耗量大，而且結構不合理，不但影響經濟持續平穩發展，而且帶來一系列嚴重的結構性環境污染問題。目前我國能源結構存在的主要問題：一是能源消費結構不合理。如圖1所示，2004年，世界能源消費結構的平均水平是：石油36.8%，天然氣23.7%，煤炭27.2%，核能6.1%，水電6.2%。我國的能源消費結構中，煤炭67.7%，石油22.7%，天然氣占2.6%，其它占7%。由此可以看出，同世界能源結構相比，我國煤炭在一次能源消費的比重仍然維持在七成左右，以傳統燃煤為主的中國能源結構并沒有重大改變；石油和天然氣均低于世界平均水平，我國石油剩余可采儲量僅占世界剩余可采儲量的1.8%，石油供應安全面臨嚴峻挑戰。

二是能源生產與經濟布局不協調。北煤南運、西電東送、西氣東輸將是長期的格局。我國煤炭產

產量消費量缺口石油1.8億噸4-5億噸2.2-3.2億噸天然氣1300-1500億立方米2000億立方米500-700億立方米表1.12020年我國石油天然氣產銷量預測地集中于西北地區，需要經過長距離運輸到達使用地，對交通運輸的壓力極大。為了解決能源資源分布不均，遠離經濟發達地區的問題，形成了西煤東運、北煤南運、煤炭出關的強大物流，不僅運量大，而且運距長，僅煤炭運輸量就占全國鐵路貨運量的40%以上，水運中煤炭運量也占1/3以上。

三是能源結構性污染嚴重。我國一次能源以煤為主，2005年全國的能源消費量比2000年增長了55.2％，其中煤炭消費增加量超出規劃8倍，2005年火電裝機容量達到5.08億千瓦，消耗煤炭11.1億噸，增長了近1倍。2006年，中國的煤炭使用量依然增加了10%，總量達到了23億多噸，約占全世界煤炭使用量的40%。目前，我國SO2排放量居世界第一位，酸雨的覆蓋面積已達國土面積的40%左右。CO2的排放量占全球總排放量的13%,居世界第二。據測算，全國煙塵排放量的70％、SO2排放量的90％、NOX排放量的67％、CO2排放量的70％都來自燃煤，是大氣環境污染的主要原因。巨大的煤炭產能和燃煤消費方式已經成為中國環保指標居高不下的結構性根源。

四是能源利用效率低下。我國能源平均利用率只有30%左右，高耗能產業的快速增長，能源利用效率較低，導致單位GDP能耗處于增長態勢，由2001年的11.47噸標準煤/萬美元上升到2004的11.94噸標準煤/萬美元。與世界其他國家相比，2004年我國單位GDP能耗分別是美國和日本的3.61和6.51倍，是印度的1.30倍。能源效率低與我國以煤為主的能源結構有著密切的關系，這主要是因為以煤為燃料的中間換熱裝置效率低，以煤為燃料的終端能源利用裝置效率又低于液體或氣體燃料。以煤為主的能源結構中能源效率比以油氣為主的能源效率低8-10個百分點。

（三）中國未來發展對能源的需求持續增長

隨著經濟規模的迅速擴大，中國經濟增長速度維持在10%的水平，能源需求卻以每年15%的速度飆升，石油進口更是每年狂漲30%。按照中國的經濟發展目標，到本世紀中葉，中國將達到世界中等發達國家水平，基本實現現代化。按照“十一五”

的能源經濟發展水平，以能源消費翻一番保證GDP翻兩番的既定戰略，2020年能源消費有可能達到28億至30億噸標煤。2020年以后，即使礦物能源彈性系數為0.5，受到資源限制，如此巨大的能源消耗量也很難承受。

據有關部門預測，中國未來石油、天然氣消費量將繼續增大，預計到2020年石油消費量達到4-5億噸，需求缺口將在2.2億噸-3.2億噸，對外依存度將增至60%；近年來，我國天然氣需求呈爆炸式增長，預計2004年至2020年間平均增速將達11%-13%，到2020年全國天然氣需求可望超過2000億立方米，比現在的300億立方米增長５至６倍，天然氣缺口將為500億-700億立方米，天然氣在能源消費結構中的比例也將由2004年的2.6%增長為10%，對外依存度逼近40%。(見表1.1)。

據有關部門對2020年我國重要大宗金屬礦產資源國內供需缺口分析表明：2020年鐵礦石需求缺口為2億噸左右（鐵精礦），鐵礦石對外依存度大約為57%；銅的情況更是不容樂觀，到2020年缺口將在410萬噸至460萬噸之間，對外依存度則高達70%。

二、能源困局摯肘中國經濟可持續發展

粗放型經濟高增長不斷加劇我國能源資源供需矛盾，直逼中國的能源支撐底線，同時向國外尋求能源供應又使我國的能源對外依存度不斷攀升，致使我國不但經受“中國能源威脅論”的國際壓力，能源安全也受到了嚴峻挑戰。能源需求持續增長，能源對外依存度上升，我國能源環境問題的國際壓力陡增等能源困局摯肘我國經濟可持續發展，而認清我國面臨的能源形勢是構建我國未來的能源戰略，實現能源解困的基礎和前提。

（一）“兩高一資”行業產能增長勢頭難以根本遏制

從我國的實際情況看，由于資源投入仍是經濟增長的重要驅動力，因此資源投入模式是影響經濟增長方式的重要因素。資源投入模式不進行徹底變革，經濟增長方式也就難以實現根本轉變，而粗放的經濟增長方式又拉動高能耗、高污染、資源型的“兩高一資”產業盲目大幅擴張。2003年我國對鋼鐵、電解鋁、水泥行業實施宏觀調控以來，國家陸續對一些產能過剩行業提出了加快推進結構調整的一系列政策措施，結構調整步伐加快，大量能耗高、污染嚴重的落后生產能力被淘汰，產能過剩行業盲目發展的勢頭一度得到遏制。但進入2007年以來，國內能源供應，特別是電力供需矛盾總體緩解，高耗能行業又開始在一些地區盲目擴張，致使2007年一季度大多數高耗能產品的產量增長幅度都在20%以上，其中粗鋼產量增長22.3%、鐵合金增長44.4%、電解鋁增長36.6%、焦炭增長23.7%、電石增長34.1%；某些高耗能行業投資增長幅度居高不下。能源供需壓力持續加大不僅給節能減排任務的完成增加困難，而且直接拷問我國可持續發展。

（二）資源價格扭曲加劇了能源和環境的外部負效應資源的價格機制是約束資源投入模式的主要原因，但是目前情況看，資源價格改革相對滯后，資源價格既不能反映礦產資源的稀缺性及開采成本，也不反映供求情況，使得資源廉價甚至無償使用的現象仍然普遍存在，根本不能制約資源利用的低效率和高消耗現象。資源的低價取得使企業和社會缺乏珍惜資源的壓力，破壞式或“挑肥棄瘦”式開采普遍存在。據調查，擁有最好的煤田、設備和技術的神東公司煤炭回采率不到30%，地方煤礦仍采用垌式采煤辦法，回采率不到20%。按照這個比例，每采出1噸煤就要浪費4噸的資源。再如，在號稱“半盆油、滿盆天然氣”的鄂爾多斯盆地，非法開采量占到當地地方總產量的70%以上。背離資源價值的價格體制下，資源粗放開采和低效利用造成資源嚴重浪費，使本已嚴峻的資源供需形勢雪上加霜，同時造成的生態破壞和環境污染后果觸目驚心。

（三）石油對外依存度攀升嚴重威脅中國能源安全中國的石油安全問題日益明顯。中國每年原油、成品油進口量已超過1億噸。中國已成為世界第二石油消費大國。有關機構預測，如果國內石油生產和消費能力維持在目前的水平，同期的石油資源勘查不能取得重大突破，到2010年，中國國內石油對需求的保證程度將不到60%。按照中國目前的發展速度，到2020年，中國石油進口將達到2.5億噸，對進口石油的依賴程度提高到60%左右，達到美國目前58%的水平。與此同時，石油對外依存度不斷攀升對我國能源安全構成嚴重威脅。與歷史上發生的能源危機不同的是，當今世界能源安全是包括能源供應、能源需求、能源價格、能源運輸、能源使用等安全問題在內的一系列連鎖反應，中國作為能源鏈條上的石油需求大國，危機不言而喻。一是世界能源需求持續增長對我國能源供給形成巨大壓力。國際能源署指出，假定從2005年至2030年間世界經濟年均增長率為1.6%，那么，與2004年相比，到2030年，世界石油需求總量將由39.4億標準噸增長到55.75億標準噸，增幅為41%，煤炭需求總量將由27.73億標準噸增加到44.41億標準噸，增幅為60%；天然氣需求總量將從23.02億標準噸增加到38.69億標準噸，增幅為68%。目前中國近一半的石油需求需要從國外進口，能源供需形勢日趨緊張的世界局勢必然影響我國能源穩定供給。二是以美國為主導的世界能源產地、能源通道控制權的激烈競爭直接威脅中國海外能源戰略。中東是全球石油最富集的地區，但是政局動蕩，石油生產和供應不斷受到威脅。國際能源通道安全問題也更加突出。馬六甲海峽每年通過船只約5萬多艘，全球近一半的油輪要經過此處。馬六甲海峽是中國進口石油的重要運輸線，也是海外能源安全防線最脆弱的一環。三是世界石油價格大幅波動嚴重影響中國國內石油市場穩定。全球2/3的石油交易都通過市場貿易進行，2000年以來，國際原油價格進入新一輪上升期，在平均每桶28.5美元的基礎上直線上漲。2005年8月29日紐約市場原油期貨價格攀升到70.80美元的高價。

此后，油價雖有起有落，但一直高位運行。全球石油市場的動蕩無疑會給中國的石油乃至整個能源市場帶來劇烈震動。

（四）我國高能耗推動的經濟正遭受“內外夾擊”

高能耗推動下的高經濟增長正在使我國遭受能源消耗、環境污染之痛，而且這種痛不僅來自國內，也來自國外。我國“十一五”規劃確定了“十一五”期間單位GDP能耗降低20%，主要污染物減排10%的節能減排約束性指標，然而2006年和2007年上半年的落實情況并不樂觀。2006年全國化學需氧量、二氧化硫排放量分別增長1.2％和1.8%，沒有實現年初確定的單位國內生產總值能耗降低4％左右、主要污染物排放總量減少2%的目標。使我國能源和環境承受力經受著前所未有的重壓。另一方面，我國高污染、高能耗和資源型產品出口遭到了嚴酷的反傾銷制裁。我國自2001年11月加入WTO后，對外貿易以年均增長30%以上的速度發展，2006年我國對外貿易總額超過1.7萬億美元。

但由于我國出口的產品競爭力是基于國內資源價格扭曲和環境成本缺失情勢下的不合理比較優勢，被產品進口國指責未將資源環境成本納入產品價格，使出口價格低廉而使進口國遭受生態傾銷威脅，因此招致國外嚴厲的反生態傾銷制裁，而在我國貿易對外依存度逐年上升，2006年達67%的情況下，這種貿易制裁會使我國對外貿易遭受巨大損失。

三、構建全球經濟新格局下的中國能源可持續發展戰略

我國經濟高速增長勢頭下的能源供需嚴峻形勢，國際能源需求持續增長，價格劇烈波動，中東能源產地的政治動蕩局面，能源運輸通道危機四伏以及美國等國的全球能源單邊戰略，對我國的能源安全構成了嚴重威脅，也會嚴重阻礙我國經濟的健康快速發展。在正視全球經濟新格局以及能源新局勢的前提下，構建我國能源可持續發展戰略，通過“苦練內功”和積極拓展對外能源多邊合作，確保我國經濟發展持續穩定的能源供應，利用良好的發展機遇期，促進我國經濟社會與資源環境和諧發展已經迫在眉睫。建議重點把握以下幾個戰略要點。

（一）轉變經濟增長方式，從源頭遏制能源消耗勢頭

轉變經濟增長方式的關鍵是要轉變資源粗放投入模式。一是大力推進產業結構調整，堅定不移地走新型工業化道路，發展循環經濟。堅持以信息化帶動工業化，注重提高產品的科技含量和知識含量，既要堅持用高新技術改造傳統產業，更要著力發展高新技術產業，走符合我國國情和國家利益的新型工業化道路。要以冶金、煤炭、化工、建材、造紙等行業為重點，進行循環經濟再造，提高資源利用效率，推行清潔生產，實行全面節約戰略，把發展循環經濟視為轉變增長方式的重要途徑。二是調整和優化能源結構。我國應該逐步調整以煤炭為主和過度依賴石油的能源結構，加快發展天然氣、煤層氣等清潔能源，加快能源利用技術的開發和天然氣運輸管網等基礎設施建設；加強煤炭清潔利用技術的開發和應用，改變煤炭利用方式；利用豐富的水能資源和清潔高效的核能發展水電、核電，建立天然氣、水電、核電等資源大力開發利用與煤炭、石油適度消費相結合的多元優化能源結構，緩解能源供需和環境污染壓力。三是加快資源價格和稅費制度改革，重點是使生產要素和資源性產品價格反映資源的稀缺程度，形成節約用能和高效用能良好機制，促進節地、節能、節水、節材的生產方式和消費方式的形成，走內涵的經濟增長道路。

（二）實施能源儲備戰略，確保我國未來能源安全

目前，美國、日本等國家都建立了90天使用量的戰略石油儲備規模。國際能源署認為，中國建立石油儲備體系對維護中國及世界石油安全具有重要作用。按照國際能源機構的標準，石油供應中斷量達到需求量的7%就是能源安全的警戒線，超過這一界限就需要采取包括動用戰略石油儲備在內的一系列應急措施。一旦國內外發生不測事變，將對大局產生嚴重影響。所以，建立國家戰略石油儲備基地和商業石油儲備基地是中國保障國家經濟安全穩定的必然選擇。中國國家發展和改革委員會副主任陳德銘在2007年4月21日博鰲亞洲論壇2007年年會上表示，中國從發展的角度出發，應當建立一定的石油儲備，以防止突然出現的復雜情況，并及時做出緊急應對，并透露到2010年，中國將建成相當于30天進口量的石油戰略儲備規模。實施能源儲備戰略是我國構建能源可持續發展戰略，實現經濟安全穩定發展的重要保障。

（三）積極促進全球能源多邊合作，降低對局部地區的能源依賴度

在全球經濟一體化的新格局下，國際間、區域間各種形式的能源合作是各國應付油價高漲，保障能源安全的必由之路。與國際能源組織建立良好的合作關系是全球能源多邊合作的基礎，因此中國應當加深與全球層面歐佩克、IEA等國際能源組織的合作程度，拓展與區域層面國際組織的合作，同時注重在國際組織中推動創建國際能源合作的政治框架。在尋求能源進口多元化的過程中，應加強對中亞、俄羅斯、非洲地區的投入比例，增加石油來源渠道，降低石油運輸安全。2006年1月12日中國與印度在北京簽署了“加強石油與天然氣合作”的備忘錄，中印建立了包括勘探、開采、生產、戰略儲備、石油期貨、石化產品市場開發、天然氣供應、石油管道、技術開發以及生物能源等領域的廣泛合作，中國與俄羅斯也建立了良好的能源合作關系，有力地推動了中國能源可持續戰略。

（四）謀劃“后石油時代”能源戰略部署，描繪未來能源利用新圖景

石油供應的瓶頸問題，已經給世界經濟的可持續發展造成巨大的壓力。世界正在走向“后石油時代”，后石油時代是新能源、可再生能源快速成長和發展時期，也是石油替代產品的培育、成長和發育時期。為了迎接“后石油時代”的到來，中國必須積極謀劃以可再生能源和新能源為主的替代能源戰略。首先，大力發展可再生能源。通過完善《可再生能源法》的配套法規體系，從法律層面保障我國可再生能源的健康快速發展；集中力量對可再生能源關鍵技術進行攻關突破，掃清技術障礙；實行優惠的財稅、投資政策和補貼政策，鼓勵生產與消費可再生能源。其次，積極開發利用煤層氣和油砂資源、重(稠)油等非常規石油資源，緩減石油資源的消耗壓力。中國對稠油的研究、開發和加工已日趨成熟，并形成相當大的開采規模。遼河油田是中國最大的稠油生產基地，2005年生產近800萬噸，占油田總產量60%以上。中國陸上埋深300—2000米的煤層氣資源量為36.8萬億立方米，居世界第三，與中國陸上常規天然氣資源量相當中國煤層氣開發利用已列入“十一五”規劃，其發展前景廣闊。第三、加強國際合作，加快可燃冰資源的勘探與開發，實現商業開發技術的突破。2006年，中國將與德國在南海北部陸坡合作鉆探可燃冰實物樣品，以實現零的突破。目前中國海域內發現大量可燃冰儲量，僅在南海北部的可燃冰儲量估計相當于中國陸上石油總量的50%左右，但實現商業開發還有待技術上的突破。可燃冰商業技術的突破和規模開發利用將為我國能源可持續戰略的實施勾畫出宏偉圖景，在“后石油時代”為我國經濟發展提供有力地的能源保障。