中國(guó)幾千年的古老文明交織著中華民族與水之間的不解情結(jié)。從治理洪水到防治水土流失，從力求解決水資源短缺到應(yīng)對(duì)日益嚴(yán)重的水污染，人們發(fā)現(xiàn)隨著流域水問題的日趨復(fù)雜，現(xiàn)行流域管理的弊端也逐漸顯露。雖然從科學(xué)技術(shù)角度來看，我們?cè)絹碓接邢Ｍ{(diào)控流域的水資源、漁業(yè)資源、航運(yùn)、發(fā)電、旅游等來滿足人類經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展對(duì)各類資源的需要，但是從流域特定功能的使用群體來看，存在著上下游之間和不同利益群體之間的明顯的或潛在的沖突；從政府角度來看，有諸多部門在管理著流域各類資源的開發(fā)和利用，有限理性和部門利益最大化傾向阻礙著部門之間的協(xié)調(diào)，使得當(dāng)前的法律制度、管理體制、政策體系和運(yùn)行機(jī)制難以調(diào)和不同利益群體之間的利益沖突，也無法滿足促進(jìn)流域環(huán)境、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展，保證流域水資源、水環(huán)境和水生態(tài)的可持續(xù)性的要求。在協(xié)調(diào)流域各類資源開發(fā)和保護(hù)的多目標(biāo)基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)部門協(xié)作，運(yùn)用法律、行政、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)等手段進(jìn)行流域綜合管理成為大勢(shì)所趨。

在流域綜合管理的多種手段中，經(jīng)濟(jì)手段有著顯著的優(yōu)勢(shì)。中國(guó)流域面積廣大，自然條件復(fù)雜，上下游經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不盡相同。大多數(shù)已有的流域管理政策，是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制背景下制定的，單一部門往往對(duì)應(yīng)著單一職能和政策目標(biāo)，忽視與其他政策的協(xié)調(diào)，難以考慮流域生態(tài)系統(tǒng)的整體性，更無法兼顧經(jīng)濟(jì)效率和社會(huì)公平。在經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌和國(guó)民經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展時(shí)期，一些傳統(tǒng)的命令一控制型政策，已經(jīng)不能適應(yīng)管理對(duì)象的復(fù)雜性；老的政策必然會(huì)同新的體制發(fā)生沖突，產(chǎn)生嚴(yán)重的不適應(yīng)，政策效力大大減弱，效率也十分低下。不斷深入的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革進(jìn)程使得流域?qū)用娴臎Q策有條件利用市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮作用。作為與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制“先天同質(zhì)”的經(jīng)濟(jì)政策，具有靈活彈性的管理形式，能夠更有效率地實(shí)現(xiàn)流域綜合管理目標(biāo)，并可通過多種方式調(diào)整相關(guān)主體的利益關(guān)系，是對(duì)現(xiàn)有行政手段的重要補(bǔ)充。

流域綜合管理的經(jīng)濟(jì)手段是通過法律保障，政府引導(dǎo)，創(chuàng)建市場(chǎng)，社會(huì)參與，對(duì)資源使用者、污染者以及受益者的利益產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)激勵(lì)，防止破壞自然資源、環(huán)境和生態(tài)的行為，鼓勵(lì)資源、環(huán)境和生態(tài)保護(hù)，實(shí)現(xiàn)流域的各種政策及其實(shí)施過程的總稱。流域綜合管理的經(jīng)濟(jì)手段包括稅收、財(cái)政投融資、轉(zhuǎn)移支付、政府采購(gòu)、金融、價(jià)格、產(chǎn)權(quán)、獎(jiǎng)懲等政策措施。

(1) 稅收政策

稅收是財(cái)政收入的主要來源。從流域綜合管理來看，相關(guān)的稅收政策應(yīng)以糾正外部丨生導(dǎo)致的市場(chǎng)失靈為目的，不論是開征獨(dú)立的環(huán)境稅，還是全面“綠化稅制”，都應(yīng)起到鼓勵(lì)節(jié)約水資源、提高水資源利用效率、減少水污染物排放的生產(chǎn)和消費(fèi)行為，剌激高耗水、高污染的行業(yè)改進(jìn)其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的作用。

(2) 財(cái)政投融資

中央和各級(jí)地方政府用于流域綜合管理的公共項(xiàng)目的財(cái)政投資（包括國(guó)債投資），可以從社會(huì)效益和社會(huì)成本的角度來評(píng)價(jià)和安排投資，避免非政府投資從私人成本和效益分析出發(fā)而導(dǎo)致的外部性，有利于提高流域國(guó)民經(jīng)濟(jì)的整體效益。財(cái)政投資不意味著完全的無償撥款。將財(cái)政融資的良好信譽(yù)與金融投資的高效運(yùn)作有機(jī)結(jié)合起來的財(cái)政投融資，主要為具有“公共物品”性質(zhì)的、需要政府給予扶持或保護(hù)的產(chǎn)品或直接由政府控制定價(jià)的基礎(chǔ)丨生產(chǎn)業(yè)融資，是發(fā)揮政府部門在基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)投資中的作用的最佳途徑。

(3) 轉(zhuǎn)移支付

財(cái)政轉(zhuǎn)移支付在協(xié)調(diào)流域地區(qū)間差異，調(diào)和上下游間、不同利益群間的相互關(guān)系上可以發(fā)揮重要作用。可以結(jié)合合理的獎(jiǎng)懲機(jī)制，制定依據(jù)流域綜合績(jī)效的轉(zhuǎn)移支付劃撥政策，對(duì)流域資源、環(huán)境和生態(tài)保護(hù)做出貢獻(xiàn)的地區(qū)加大轉(zhuǎn)移支付，而對(duì)破壞流域生態(tài)環(huán)境、浪費(fèi)資源的地區(qū)減少轉(zhuǎn)移支付，從而影響地方政府的決策，改變地方政府不利于流域生態(tài)保護(hù)、上下游協(xié)調(diào)發(fā)展的行為方式。

(4) 政府采購(gòu)制度

通過優(yōu)先采購(gòu)生態(tài)環(huán)境友好的、對(duì)水資源保護(hù)有利的產(chǎn)品或服務(wù)（如節(jié)水產(chǎn)品、環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品等），有助于營(yíng)造綠色消費(fèi)市場(chǎng)，進(jìn)而激勵(lì)消費(fèi)者和生產(chǎn)者改進(jìn)其消費(fèi)和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式。

(5) 金融政策

國(guó)家和地方流域綜合管理金融政策的設(shè)計(jì)，要結(jié)合財(cái)政投融資政策，為流域綜合管理的公共項(xiàng)目投資籌集資金，并通過利率、債券、股票價(jià)格等信息，影響流域內(nèi)投資、經(jīng)營(yíng)決策，優(yōu)化流域內(nèi)的生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)和消費(fèi)結(jié)構(gòu)和方式，使其有利于流域協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。如貸款可以從正反兩方面提供剌激作用：低息貸款、增加貸款和延長(zhǎng)還貸期限可以鼓勵(lì)排污單位加強(qiáng)資源的綜合利用和污染治理；或采用高息貸款、減少貸款和不予貸款來限制排污單位對(duì)資源的綜合利用和污染環(huán)境的行為。

(6) 價(jià)格政策

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的體制下，價(jià)格機(jī)制是污染者環(huán)境行為、促進(jìn)流域水污染防治、尋求流域水資源合理配置和利用的手段與核心機(jī)制。流域綜合管理的價(jià)格政策應(yīng)該是一個(gè)包括污水處理定價(jià)、水資源費(fèi)、排污收費(fèi)等在內(nèi)的、以流域生態(tài)保護(hù)為目標(biāo)的流域資源和生態(tài)服務(wù)定價(jià)體系，從而建立和完善流域資源有償使用制度。價(jià)格政策的制定應(yīng)反映自然資源和生態(tài)服務(wù)的真實(shí)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)成本(包括環(huán)境退化和資源耗竭成本）。利用合理的價(jià)格政策，可以直接調(diào)節(jié)和控制生產(chǎn)者、消費(fèi)者的利用水資源和流域其他相關(guān)資源以及水污染物排放行為，籌集水資源保護(hù)和水污染治理需要的資金，實(shí)現(xiàn)流域生態(tài)保護(hù)目標(biāo)。

(7) 產(chǎn)權(quán)政策

明晰環(huán)境產(chǎn)權(quán)是避免人們?cè)谙M(fèi)環(huán)境公共物品時(shí)“搭便車”行為，創(chuàng)建市場(chǎng)機(jī)制有效配置稀缺公共資源的創(chuàng)新途徑。可交易的排污權(quán)和水權(quán)是我國(guó)正在摸索的基于明晰環(huán)境產(chǎn)權(quán)的政策工具。產(chǎn)權(quán)手段的實(shí)

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施離不開法律的完善和執(zhí)法的進(jìn)一步加強(qiáng)。

(8)獎(jiǎng)懲機(jī)制

流域綜合管理的獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制應(yīng)結(jié)合其他經(jīng)濟(jì)政策，對(duì)于流域生態(tài)保護(hù)等服務(wù)的提供者可以通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、財(cái)政投融資等方式給提供資助和補(bǔ)償。流域綜合管理的懲罰機(jī)制要依據(jù)相關(guān)法律中對(duì)法律責(zé)任的處罰與賠償，作為經(jīng)濟(jì)制裁的手段，一方面以懲戒的方式強(qiáng)化市場(chǎng)各方的責(zé)任，一方面由肇事者補(bǔ)償已造成的經(jīng)濟(jì)損害。現(xiàn)行法律沒有認(rèn)可自然資源與環(huán)境的真實(shí)價(jià)值，不能有效保護(hù)公共資源，對(duì)違法者的處罰力度也缺乏威懾力，因而，完善現(xiàn)行法律是實(shí)施其他經(jīng)濟(jì)手段的基礎(chǔ)。

總的說來，各個(gè)經(jīng)濟(jì)手段都可以為改善流域水資源、環(huán)境、生態(tài)狀況服務(wù)。但是值得注意的是，要發(fā)揮經(jīng)濟(jì)手段的作用還離不開與其他手段的緊密結(jié)合。如果經(jīng)濟(jì)政策的制定過程不能克服部門之間各自為政、缺乏統(tǒng)一的目標(biāo)、協(xié)調(diào)的運(yùn)作，不同的經(jīng)濟(jì)手段可能會(huì)相互抵觸、牽制，降低政策的總體效率。為了促進(jìn)流域綜合管理，當(dāng)務(wù)之急是分析這些經(jīng)濟(jì)手段之間的聯(lián)系，研究如何協(xié)調(diào)現(xiàn)有可行的經(jīng)濟(jì)政策，設(shè)計(jì)目標(biāo)一致、相互補(bǔ)充、協(xié)同作用的綜合經(jīng)濟(jì)政策o

因此，通過制定超越部門利益的經(jīng)濟(jì)手段、改進(jìn)現(xiàn)有政策工具、強(qiáng)化政策實(shí)施過程，可以提高各流域水資源利用、環(huán)境保護(hù)和生態(tài)恢復(fù)的資金配置和使用效率，改善流域相關(guān)法律、政策、規(guī)劃的實(shí)施效果，實(shí)現(xiàn)流域可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。

作者簡(jiǎn)介:

馬中：男，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，中國(guó)人民大學(xué)環(huán)境學(xué)院院長(zhǎng)，國(guó)家環(huán)保總局科學(xué)技術(shù)委員會(huì)委員，北京環(huán)境與發(fā)展研究會(huì)理事長(zhǎng)，美國(guó)未來資源研究所教授、研究員。

陳紅楓：女，高級(jí)工程師，中國(guó)人民大學(xué)環(huán)境學(xué)院在讀博士。