（一）、當(dāng)前深化國有企業(yè)改革的幾個問題

1、 國有企業(yè)改革的基本問題和當(dāng)前的重點

在確立社會主義市場經(jīng)濟改革目標(biāo)后，國有經(jīng)濟改革的基本命題是，公有制、國有經(jīng)濟與市場經(jīng)濟能不能結(jié)合？如何結(jié)合？這涉及“社會主義市場經(jīng)濟體制”能否建立，是中央把國有企業(yè)改革看作“經(jīng)濟體制改革中心環(huán)節(jié)”的重要原因。

從十四屆三中全會以來的理論突破和改革實踐看，破解這一歷史性難題有三個關(guān)鍵點：一是推進企業(yè)制度創(chuàng)新，重構(gòu)市場主體；二是與時俱進地調(diào)整國有經(jīng)濟的布局和功能定位；三是尋找適應(yīng)市場經(jīng)濟的“國有資產(chǎn)實現(xiàn)形式”。

20年來，如上三個方面的進展參差不齊：

關(guān)于企業(yè)制度創(chuàng)新。十四屆三中全會確認(rèn)“現(xiàn)代企業(yè)制度”是國有企業(yè)改革的方向。用意是借助現(xiàn)代公司制度的三個重要特征，化解公有制與市場經(jīng)濟的沖突。一是確立企業(yè)“法人財產(chǎn)權(quán)”，保障企業(yè)獨立的市場地位；二是實行“有限責(zé)任制度”。既保障國家所有者權(quán)益，又降低風(fēng)險；三是建立科學(xué)的組織管理體制，建立規(guī)范的公司治理結(jié)構(gòu)。現(xiàn)代企業(yè)制度很快被企業(yè)認(rèn)同，集團下屬企業(yè)的公司制改制陸續(xù)展開。

關(guān)于國有經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整。90年代中后期，抓大放小、企業(yè)轉(zhuǎn)制、關(guān)閉破產(chǎn)、債轉(zhuǎn)股和三年脫困等結(jié)構(gòu)調(diào)整措施大范圍實施，在一般行業(yè)國有企業(yè)大幅度退出，相對集中于重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域。此后，國有經(jīng)濟大舉向投資規(guī)模特別巨大、規(guī)模效應(yīng)特別明顯的基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)原材料、能源開發(fā)、重要服務(wù)業(yè)、重要制造業(yè)，僅僅用十幾年時間，就為我國工業(yè)化奠定了良好的基礎(chǔ)，順利走過了經(jīng)濟發(fā)展的追趕期。

關(guān)于國有資產(chǎn)實現(xiàn)形式的改革，實際上就是國有資產(chǎn)從“實物形態(tài)”向“價值形態(tài)”的轉(zhuǎn)換，而這一點則進展遲緩。

國企改革如上三大要點相互關(guān)聯(lián)。由于國有資產(chǎn)實現(xiàn)形式未能由實物形態(tài)的“企業(yè)”，轉(zhuǎn)變?yōu)閮r值形態(tài)的資本，致使國有企業(yè)整體的公司制改制受阻、國有經(jīng)濟布局調(diào)整無法實質(zhì)性進行。當(dāng)前國有企業(yè)改革的主導(dǎo)方面應(yīng)當(dāng)及時由針對“國有企業(yè)”自身，轉(zhuǎn)向在國家層面推進“國有資產(chǎn)的資本化”。

2、國有資產(chǎn)資本化，是深化改革的一個重要的突破口

黨的十六大后，在探索國有資產(chǎn)實現(xiàn)形式方面取得了很大進展，國有資產(chǎn)管理出現(xiàn)了兩種形態(tài)。一種是國資委，“管人、管事、管資產(chǎn)”的行政性管理方式；另一種是匯金公司、社保基金作為國有資本持股機構(gòu)的運作方式。實踐證明，后者更加符合市場化改革方向。

當(dāng)前，在產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，實物形態(tài)的“國有企業(yè)”仍是國有經(jīng)濟的主要實現(xiàn)形式。政府作為市場的監(jiān)管者，同時擁有、管理和控制著龐大的國有企業(yè)群，并與其保持著復(fù)雜的關(guān)系。這就造成政府不獨立、國有企業(yè)也不獨立，政府無法正確處理與市場的關(guān)系。

當(dāng)前，將經(jīng)營性國有資產(chǎn)資本化，選擇可以用財務(wù)語言清晰界定、計量，并具有良好流動性、可進入市場運作的資本化的實現(xiàn)形式，國家從管理和控制國有企業(yè)，轉(zhuǎn)向擁有、并委托專業(yè)機構(gòu)運作國有資本，已勢在必行。

這是國有資產(chǎn)實現(xiàn)形式由“實物形態(tài)”向“價值形態(tài)”的轉(zhuǎn)換，與“私有化”和“國有資產(chǎn)流失”不相干。

由此可以實現(xiàn)“三個解放”：

一是國有資本投資機構(gòu)與投資的企業(yè)建立股東與公司的關(guān)系，有利于股權(quán)多元化、所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，保障企業(yè)的獨立地位。解除了政府對企業(yè)的直接管理和控制，企業(yè)有股東，沒有“婆婆”，有利于聚焦財務(wù)目標(biāo)，在競爭中做強做大。這對國有企業(yè)是又一次解放。

二是資本化后，國有經(jīng)濟布局調(diào)整體現(xiàn)在國有資本投向的“有進有退”，不影響的企業(yè)的經(jīng)營范圍和業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)；國有資本與其他資本一樣追求投資收益，進行二次分配，不影響企業(yè)的正常運營。資本化是對國有資產(chǎn)流動性和效率的解放。

三是資本化為從體制上實現(xiàn)政資分開、進而政企分開創(chuàng)造了條件。政府?dāng)[脫了與“國有企業(yè)”的無限責(zé)任和關(guān)聯(lián)關(guān)系的掣肘，可以站到超脫地位，進行市場監(jiān)管，提供公共服務(wù)，正確處理與市場關(guān)系，對政府也是一次解放。

資本化的國有資產(chǎn)的預(yù)期效能，主要通過市場運作、而不是靠行政力量來實現(xiàn)。這就使國有資本具有“親市場性”，從而可以保障我國在保持較大份額國有經(jīng)濟的情況下，建立起良好的市場經(jīng)濟體制。

國有資產(chǎn)資本化改革具有較為成熟的可行性，可以作為深化改革的一個突破口。第一，國有資產(chǎn)實現(xiàn)形式的資本化、證券化，是當(dāng)前國有經(jīng)濟改革重要的關(guān)節(jié)點，這一改革的突破對經(jīng)濟體制改革的全局具有較大的影響力；二是我們已經(jīng)有銀行業(yè)—匯金公司和社保基金近十年運作的經(jīng)驗，總體效果很好；三是銀行業(yè)改革的經(jīng)驗證明，國有資產(chǎn)的資本化改革主要發(fā)生在國家——政府層面，并不影響實體企業(yè)的正常運作、不影響員工工作，不會產(chǎn)生大的社會震蕩，風(fēng)險可控。      

3、國有經(jīng)濟面臨功能調(diào)整            

漸進式改革給我們留下了一筆巨大的國有資本，這是我國經(jīng)濟發(fā)展和社會轉(zhuǎn)型可以利用的寶貴資源。國有資本有兩大功能：一是作為政府調(diào)控經(jīng)濟和實現(xiàn)特殊公共目標(biāo)的工具；二是獲得財務(wù)回報，彌補財政缺口，進行二次分配。

當(dāng)前，一方面，除特殊領(lǐng)域外，政府繼續(xù)把國企作為發(fā)展經(jīng)濟的“抓手”、調(diào)控經(jīng)濟的“工具”，將會產(chǎn)生越來越多負面效應(yīng)；另一方面，制約經(jīng)濟社會發(fā)展的瓶頸、關(guān)系“國民經(jīng)濟命脈”的領(lǐng)域已經(jīng)轉(zhuǎn)移，社會產(chǎn)品的短缺已經(jīng)上升到主要矛盾。國有經(jīng)濟公共性的表現(xiàn)，主要地不應(yīng)再把國企當(dāng)作政府調(diào)控經(jīng)濟的工具，而應(yīng)更加看重國有資本的投資收益，以此作為國家公共財政的補充來源，彌補體制轉(zhuǎn)軌中積累的必須由財政支付的歷史欠賬和民生需求。一方面補充社會保障資金的不足、保住社會底線，保障體制轉(zhuǎn)軌的平穩(wěn)進行；另一方面補充社會公益性資金，減少社會不公、促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

為此， 國有資本調(diào)控經(jīng)濟和獲取財務(wù)收益兩種功能的構(gòu)成，應(yīng)當(dāng)與時俱進地進行調(diào)整。

在市場失靈的領(lǐng)域，設(shè)立國家投資控股公司，以投資為導(dǎo)向，實現(xiàn)政府特定的公共目標(biāo)。客觀地講，目前這一部分仍不可少；另外，較大部分的國有資本，如50%、或許70%，則應(yīng)分別注入社保基金、扶貧開發(fā)基金、教育發(fā)展基金、西部大開發(fā)基金、科技發(fā)展基金等，以財務(wù)回報為目標(biāo)，市場化運作。以投資收益支持相關(guān)民生和公共事業(yè)。

國有資本功能結(jié)構(gòu)調(diào)整對實體企業(yè)來說，就是企業(yè)的國有股東是集團公司，還是社保基金，或?qū)I(yè)的持股機構(gòu)，并不影響公司的正常運作，沒有大的風(fēng)險。產(chǎn)生的效果，一是不會影響在少數(shù)特定領(lǐng)域以國家投資實現(xiàn)公共目標(biāo)；二是有助于政企分開，擺正政府與市場的關(guān)系；三是社保基金等專業(yè)持股機構(gòu)追求投資收益的壓力有利于企業(yè)把目標(biāo)集中于經(jīng)營利潤，提高資本效率；四是國有資本收益用于改善民生、提高社會保障能力，將使國有資產(chǎn)回歸全民所有，全民分享的本性，降低社會風(fēng)險。

（二）、消除所有制鴻溝，進一步解放生產(chǎn)力3600

近年以來的形勢進一步顯示，經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和跨越中等收入陷阱迫切需要新的經(jīng)濟增長動力。深化所有制理論政策改革，調(diào)動民營經(jīng)濟的發(fā)展?jié)摿Γ哂兄匾F(xiàn)實意義。

1、所有制理論政策面臨新的突破

中國傳統(tǒng)經(jīng)濟體制有兩大支柱：計劃體制和國有企業(yè)。這是30多年來改革攻堅聚焦的重點。

所有制在我國是一個十分敏感的問題。從當(dāng)初“傻子瓜子”和“雇工是不是剝削”的爭論開始，改革每前進一步幾乎都伴隨一場爭論。經(jīng)歷一次次理論政策突破，1997年十五大把公有制為主體、國有經(jīng)濟為主導(dǎo)，多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展上升為一項“基本經(jīng)濟制度”。

90年代有關(guān)所有制改革的重大突破，加快了國有企業(yè)改革，推動了抓大放小、企業(yè)改制和國有經(jīng)濟的結(jié)構(gòu)調(diào)整，民營經(jīng)濟取得了的快速發(fā)展。

在這種形勢下，作為改革的成果，2002年和03年“公有制為主體”，“國有經(jīng)濟為主導(dǎo)”記入了黨章和憲法。有關(guān)所有制的理論政策就定格在了這里。

進入新世紀(jì)，民營經(jīng)濟的經(jīng)濟總量迅速增長，很快逼近并超過了一半。種種跡象表明，此前所有制理論政策的改革紅利已釋放殆盡，生產(chǎn)力的發(fā)展呼喚新突破。重要的表現(xiàn)：

一是所有制理論與現(xiàn)實的矛盾不斷顯現(xiàn)。例如，在非公經(jīng)濟總量已經(jīng)超過一半的情況下，“堅持公有制為主體”與“促進非公經(jīng)濟發(fā)展”，兩者已經(jīng)不能兼顧；“國有經(jīng)濟控制經(jīng)濟命脈”、“占支配地位”與“發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用”的沖突日益明顯；各類企業(yè)的市場地位是競爭的結(jié)果，還是以政府力量推動必須實現(xiàn)的政治目標(biāo)？在兩者間面臨選擇。

二是國家的所有制政策在維持既有政策規(guī)定和照顧現(xiàn)實之間頻頻大幅度搖擺。一方面，保障國有企業(yè)“控制經(jīng)濟命脈”的政策顯性或隱性地在強化；另一方面，給民營企業(yè)“平等競爭地位”的相關(guān)文件頻頻出臺。如遵從十六屆三中全會決定，2005年國務(wù)院發(fā)布了“非公經(jīng)濟36條”。但實施還沒有到位，2006年政府權(quán)威部門宣布，國有企業(yè)要在七大行業(yè)保持“絕對控制”、九大產(chǎn)業(yè)“保持較強控制”。接著，4萬億拉動經(jīng)濟的項目和資金，幾乎全部進入國企。2010年，在經(jīng)濟走軟的情況下，為拉動經(jīng)濟，國務(wù)院再次發(fā)布非公經(jīng)濟“新36條”。

三是在政策信號很不一致的情況下，“國進民退”還是“民進國退”的爭論前所未有地此起彼伏。實質(zhì)是各種所有制企業(yè)比照有關(guān)政策規(guī)定都感覺自己受到了不公正待遇、都對發(fā)展環(huán)境不滿意。民企發(fā)展到一定程度就對前景感到迷茫、缺乏安全感，移民和財產(chǎn)向境外轉(zhuǎn)移的數(shù)量和規(guī)模日益上升；而很多國有企業(yè)對政府的過度干預(yù)也倍感無奈，呼吁讓企業(yè)“回歸本位”。面對政府輪番的政策調(diào)整，各類企業(yè)都沒有穩(wěn)定的預(yù)期，行為短期化的狀況迅速蔓延，較大程度上抑制了經(jīng)濟活力。

2、政府對企業(yè)有親有疏，形成了所有制鴻溝

按企業(yè)所有制成分區(qū)別政策，早期是漸進式改革不得已的措施，近年，隨著政府主導(dǎo)的經(jīng)濟增長方式的強化而強化。

在經(jīng)濟追趕期，政府有強烈的掌握更多資源配置權(quán)的意愿，并以直接管理和控制一群國有企業(yè)為“抓手”，實現(xiàn)政府目標(biāo)。除銀行業(yè)和媒體、出版等領(lǐng)域國有壟斷外，根據(jù)權(quán)威的發(fā)布，軍工、電網(wǎng)電力、石油化工、電信、煤炭、民航、航運等“關(guān)系國家安全和國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域”的七大行業(yè)，國有經(jīng)濟要保持“絕對控制”；裝備制造、汽車、電子信息、建筑、鋼鐵、有色金屬、化工、勘察設(shè)計、科技等九大基礎(chǔ)性和支柱性產(chǎn)業(yè)，國有經(jīng)濟要保持“較強控制”。

這一政策的執(zhí)行，使政府對不同所有制企業(yè)有親有疏的狀況進一步強化。

實際上企業(yè)按所有制被分成了“三六九等”，在獲取土地、礦產(chǎn)等自然資源、特許經(jīng)營權(quán)、政府項目、銀行貸款、資本市場融資以及市場準(zhǔn)入等方面，存在很大的差異。國企屬“體制內(nèi)”，有行政級別，具有最高的社會地位和話語權(quán)；外資企業(yè)有較強實力，受到國家和地方的青睞；民營企業(yè)則處于最為不利的地位。近年，有的地方為做大國企，不惜強制盈利的民營企業(yè)被虧損國企兼并。在煤炭、民航等領(lǐng)域?qū)覍页霈F(xiàn)民企進入又被擠出的案例。

3、超越爭議，堅持公平與效率優(yōu)先                  

實際上，爭論“國進民退”還是“民進國退”，是沒有意義的。律規(guī)定范圍內(nèi)的各類資本都是國家發(fā)展的寶貴資源，都應(yīng)當(dāng)受到公平的保護和平等的競爭地位。作為執(zhí)政的黨和政府追求的是所有資本資源都能最大限度地發(fā)揮潛能，把經(jīng)濟總量做得最大，而不是“誰進”或“誰退”。

爭論的焦點是競爭的公平性。人為地認(rèn)定各類所有制成分在經(jīng)濟總量所占的比重和由哪種所有制成分保持“絕對控制”，違背了公平與效率原則。除少數(shù)極特殊領(lǐng)域外，各類企業(yè)所占比重應(yīng)當(dāng)是市場競爭的結(jié)果，高一點、低一點是動態(tài)的，無需特別關(guān)注。不能將人為規(guī)定的各類所有制所占比重放到超越經(jīng)濟發(fā)展的高度，不惜扭曲市場、降低效率，刻意實現(xiàn)。

現(xiàn)在，隱性或顯性地為維持既定所有制的比重，無論政府管理還是涉及企業(yè)的許多政策，甚至社會輿論，幾乎都打上了“所有制烙印”。相應(yīng)地，包括已經(jīng)上市的公司，每家企業(yè)頭上都有一個“所有制標(biāo)簽”，在市場中形成了一條很深的“所有制鴻溝”，國有企業(yè)和銀行更傾向于的國有經(jīng)濟內(nèi)部進行交易。所有制歧視割裂了市場，不僅抑制了民營經(jīng)濟的增長潛力，而且使跨所有制的人才、技術(shù)、商品以及產(chǎn)權(quán)等生產(chǎn)要素流動都遇到了較大的非經(jīng)濟因素的干擾，降低的整體經(jīng)濟效率。

4、打破壟斷，給民營企業(yè)平等的機會

政府對一些行業(yè)設(shè)定行政性壟斷，給部分國企壟斷地位，一個重要的理由是，國企社會責(zé)任意識強，便于政府控制和實現(xiàn)政府目標(biāo)。這就成了限制競爭和排斥民營經(jīng)濟的重要根據(jù)。實踐中出現(xiàn)了三個問題，一是把國企作為調(diào)控經(jīng)濟的工具，給它設(shè)定多元目標(biāo)、無規(guī)制地進行干預(yù)，使企業(yè)無所適從；二是行政性壟斷造成政府與企業(yè)關(guān)系扭曲、市場規(guī)則被破壞，不僅降低了整體經(jīng)濟效率，而且成為社會不公和腐敗蔓延的溫床；三是通過控制企業(yè)、而不是法規(guī)和監(jiān)管實現(xiàn)公共目標(biāo)，難以取得預(yù)期的效果。例如，銀行業(yè)在高息差的情況下，不斷增加收費，遭到社會質(zhì)疑。電信、廣電同為國有壟斷，但“三網(wǎng)合一”推進無果，政府深感無奈；客觀地講，責(zé)任并不在企業(yè)，而是這種制度設(shè)計有違經(jīng)濟規(guī)律。

今天，形勢已經(jīng)發(fā)生了很大的變化，政府有足夠的對全局產(chǎn)生影響的間接手段調(diào)控經(jīng)濟。除極少數(shù)領(lǐng)域外，已沒有必要把國有企業(yè)作為發(fā)展經(jīng)濟的“抓手”、調(diào)控經(jīng)濟的“工具”，以干預(yù)微觀來改變宏觀。

理性地看，現(xiàn)在，在那“七大重要行業(yè)”、“九大支柱產(chǎn)業(yè)”，還有多少需要對民營經(jīng)濟設(shè)置進入壁壘，以保障國有企業(yè)的“絕對控制”和“較強控制”？通信裝備、互聯(lián)網(wǎng)、信息搜索、通用芯片、通用軟件、電子商務(wù)平臺等，就對經(jīng)濟社會影響的深刻程度而言，很多已經(jīng)遠遠超過了前者。這些領(lǐng)域以民營經(jīng)濟為主經(jīng)營和運作，至今并未對國家安全和政府調(diào)控構(gòu)成特殊的困難。

5、消除所有制鴻溝，進一步解放生產(chǎn)力

建設(shè)高收入國家，不僅是GDP增長的概念，必須包括提高居民收入占比，減少分配不公，充分釋放創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)潛能，培育強大的中等收入階層等因素。構(gòu)建能調(diào)動億萬人民參與和分享的新的經(jīng)濟增長動力，是跨越中等收入陷阱的關(guān)鍵。為此，需要在三個方面實現(xiàn)新的突破：一是改革政府與市場的關(guān)系，政府調(diào)控市場，市場引導(dǎo)企業(yè)；二是打破壟斷，促進競爭，激發(fā)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活力和提高資源效率；三是消除所有制鴻溝，鼓勵居民創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，進一步解放民營經(jīng)濟生產(chǎn)力。

上世紀(jì)90年代，中央提出“國有經(jīng)濟控制國民經(jīng)濟命脈”，當(dāng)時向社會表達的政策意圖，是國有經(jīng)濟不能全覆蓋，要有進有退，有所為有所不為，給民營經(jīng)濟讓出發(fā)展空間。近年，強調(diào)“國有經(jīng)濟控制國民經(jīng)濟命脈”，卻發(fā)出了強化國有壟斷、限制民營經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)進入的政策信號。如果在較大產(chǎn)業(yè)范圍繼續(xù)實行國有“絕對控制”和“較強控制”，再加上銀行等領(lǐng)域的國有壟斷，那么還有多大空間準(zhǔn)許“體量”日益變大的民營經(jīng)濟發(fā)展？

30年來，在并不十分寬松的環(huán)境條件下，非公經(jīng)濟較快成長，表現(xiàn)出了巨大的發(fā)展?jié)摿Α，F(xiàn)在，非公經(jīng)濟占國民經(jīng)濟總量、城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資的比重均已超過60%，吸納城鄉(xiāng)就業(yè)人口超過80%，稅收貢獻超過50%。這是不是已經(jīng)觸及了“公有制為主體”的高壓線？民營經(jīng)濟的總量是不是已經(jīng)碰到的天花板，還能不能再發(fā)展？一些民營企業(yè)的經(jīng)濟實力逐漸壯大，狹隘的準(zhǔn)入市場已經(jīng)不足以讓他們施展。那些國有企業(yè)必須“控制”的行業(yè)，民營企業(yè)能不能進入？這是不是挑戰(zhàn)了“國有經(jīng)濟為主導(dǎo)”和占據(jù)“支配地位”的底線？

這些都碰到了既有理論和政策規(guī)定的“紅線”。是牢牢守住既有“紅線”，還是按照“三個有利于”的原則，與時俱進地創(chuàng)新理論、改革阻礙經(jīng)濟發(fā)展的政策和規(guī)定？這是我們面臨的重要政策抉擇。從這個意義上說，“兩個36條”都難以解放民營經(jīng)濟，不是這些文件不到位，而是因為受到了更高層級的政策約束。

消除所有制鴻溝是對各類所有制企業(yè)的解放。我們不應(yīng)把所有制提到不恰當(dāng)?shù)母叨龋灾虏幌で袌觯种平?jīng)濟發(fā)展。90年代初“姓資姓社”問題的突破，為建立社會主義市場經(jīng)濟體制掃清了障礙，極大地調(diào)動了經(jīng)濟增長潛力。今天，在向創(chuàng)新驅(qū)動轉(zhuǎn)型的時期，特別需要釋放億萬人民求富創(chuàng)業(yè)的內(nèi)在動力、擴大中等收入階層，如果能摘掉企業(yè)“所有制標(biāo)簽”，消除“所有制鴻溝”，突破“姓國姓民”的桎梏，將是生產(chǎn)力的又一次解放，為奔向高收入國家奠定基礎(chǔ)。