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對當(dāng)前產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整幾個問題的討論

2013-12-19 14:18:35 中國能源網(wǎng)   作者: 陳清泰  

新興國家的經(jīng)濟發(fā)展大體分為四個階段:生產(chǎn)要素導(dǎo)向階段、投資導(dǎo)向階段、創(chuàng)新導(dǎo)向階段和富裕導(dǎo)向階段。生產(chǎn)要素導(dǎo)向門檻比較低,是經(jīng)濟起步時的必然選擇;投資導(dǎo)向進入的是資本密集的基礎(chǔ)設(shè)施和成熟產(chǎn)業(yè),增長空間比較大,成功追趕型國家在這個階段經(jīng)濟往往處于高速增長期。達到一定階段后經(jīng)濟增速自然回落,面臨朝著以提高生產(chǎn)率為目標(biāo)、以創(chuàng)新驅(qū)動為特征的增長模式轉(zhuǎn)型,進入一個市場導(dǎo)向、門檻比較高的發(fā)展階段。能夠成功跨越這個門檻的國家并不多。

跨越創(chuàng)新驅(qū)動的高門檻,就是我們今天面臨的挑戰(zhàn)。當(dāng)前的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整應(yīng)當(dāng)放到這個大背景下來討論。

1、對經(jīng)濟增長要有新的理解

在經(jīng)濟擴張階段的經(jīng)濟增長,基本就是各個企業(yè)增加值的總和。進入產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級階段,經(jīng)濟增長則是高效率產(chǎn)業(yè)和企業(yè)的產(chǎn)生和擴張,抵消低效率產(chǎn)業(yè)和企業(yè)的萎縮與關(guān)閉后的增量。競爭會不斷淘汰落后企業(yè),但它會優(yōu)化企業(yè)結(jié)構(gòu),正是持續(xù)的新舊接替才能保障經(jīng)濟效率的不斷提升。如,蘋果智能終端的出現(xiàn),頓時使諾基亞、摩托羅拉、愛立信等從皇冠上墜落,但電子信息產(chǎn)業(yè)卻向前跨了一大步。因此,為維持經(jīng)濟增長,就要創(chuàng)造條件鼓勵既有企業(yè)的技術(shù)進步和新興企業(yè)的進入、擴張,同時應(yīng)當(dāng)加快落后企業(yè)的退出。目的是使失去競爭力企業(yè)占有的有效資源,包括人力資源和土地等流向高效率的部門,確保全社會資源的平均效率始終處于上升之中。就是說,進入創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展階段,高效生產(chǎn)力不斷產(chǎn)生和擴張,落后生產(chǎn)力不斷萎縮和退出將成為常態(tài)。為此需要建立“生得順利,退得順暢”的產(chǎn)業(yè)生態(tài),才能保持經(jīng)濟活力。

2、挖掘產(chǎn)能“超常規(guī)過剩”的原因,防止再發(fā)生

市場競爭會帶來階段性過度投資和產(chǎn)能過剩,但競爭性市場會自動修復(fù)。中國的過度投資和產(chǎn)能過剩到了剎不住車的程度,很大程度上是政府行政力量助力的結(jié)果。它不僅沒有修復(fù)機制,而且因政府身陷其中,它更傾向于用行政力量去“挽救”和“扭轉(zhuǎn)”,帶來的結(jié)果是越陷越深。2004年以來“過剩產(chǎn)能”一波又一波地壓縮,一輪一輪增長的狀況,值得深思。總體上講,私人投資者是理性的,即便產(chǎn)生失誤,也會自行修正,不會“一條道走到黑”。但政府以包括廉價土地、各種稅費減免和承諾銀行貸款等的誘導(dǎo)、區(qū)域市場分割對落后企業(yè)的保護、“以投資換市場”逼迫企業(yè)投資,對國有企業(yè)增長率的考核等都是過剩和落后產(chǎn)能不斷產(chǎn)生的根源,而這些是企業(yè)難以抗拒的。一些案例顯示,在矛盾爆發(fā)前是“政府鼓動了企業(yè)”,矛盾爆發(fā)后則“企業(yè)綁架了政府”。“超常規(guī)過剩”是結(jié)果,不能消除產(chǎn)生的原因,就不能防止再發(fā)生;再發(fā)生不斷重演,政府的“壓縮”就失去了意義。

3、用行政辦法壓縮過剩產(chǎn)能很難奏效

這次是中央政府第四次調(diào)控過剩產(chǎn)能。早在2003年12月,國務(wù)院下發(fā)103號文,把鋼鐵、電解鋁、水泥列入產(chǎn)能過剩名單。第二波是在兩年后。2006年3月,國務(wù)院發(fā)出《通知》,將鋼鐵、電解鋁、電力、紡織等10個行業(yè)被列入產(chǎn)能過剩或潛在過剩行業(yè),要求壓縮。2009年國務(wù)院制定產(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃,再次要求“加快淘汰落后產(chǎn)能”,這是第三波。2004年初國務(wù)院由一位副總理與各省市分管領(lǐng)導(dǎo)分別簽訂淘汰落后產(chǎn)能“責(zé)任狀”、給各地分配減排指標(biāo),行政推進的力度不可謂不大。但是就在政府一波又一波下達壓縮指令的十年間,如鋼鐵、水泥、平板玻璃、電解鋁等的產(chǎn)能可能又翻了一番。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)地方政府實質(zhì)存在“制造”落后和過剩產(chǎn)能的內(nèi)在動力,上邊有政策,下邊就有對策。體制機制性問題不解決,用行政辦法難以有大的效果。

4、關(guān)于淘汰“落后產(chǎn)能”與壓縮“過剩產(chǎn)能”

產(chǎn)能是否落后是個技術(shù)性的判斷。大多數(shù)產(chǎn)品落后了,市場會淘汰,不需政府干預(yù)。如磁帶錄像機、彩色膠卷等。具有較強外部性的“落后”,必須由政府制定強制性標(biāo)準(zhǔn)加以界定。淘汰落后產(chǎn)能的途徑應(yīng)當(dāng)是制定強制性標(biāo)準(zhǔn),并全國統(tǒng)一、無例外地實施。標(biāo)準(zhǔn),主要是產(chǎn)品和生產(chǎn)過程中的能耗、排放、安全、衛(wèi)生等涉及外部性的標(biāo)準(zhǔn)。要淘汰的產(chǎn)能不應(yīng)由政府部門分配指標(biāo),而是依據(jù)“對標(biāo)”的結(jié)果。淘汰的措施:一是制定標(biāo)準(zhǔn);二是按標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)管。由于淘汰的原因是它“落后”,所以淘汰就有多種途徑,可以關(guān)閉生產(chǎn)線,也可以技術(shù)改造,也可以轉(zhuǎn)產(chǎn)其他產(chǎn)品,這應(yīng)當(dāng)允許企業(yè)選擇。因此淘汰落后與壓縮產(chǎn)能有關(guān),但不能混為一談。

產(chǎn)能過剩是個市場判斷。即便按照強制性標(biāo)準(zhǔn)達標(biāo)的生產(chǎn)能力也可能過剩,政府可以發(fā)布信息,但“過剩”是否適度,要由市場判斷。重要的是各地政府不能干預(yù)市場、地方保護。公平并有較高強度的競爭會自行淘汰“超過剩”產(chǎn)能,但超過剩產(chǎn)能退出的通道和條件則需要政府創(chuàng)造。如并購重組、企業(yè)減員等環(huán)境條件。

5、90年代結(jié)構(gòu)調(diào)整的啟示

90年代中期,經(jīng)歷長期過度投資、經(jīng)濟過熱后,總體上轉(zhuǎn)向了買方市場。絕大多數(shù)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能過剩,大量企業(yè)開工不足、處于停產(chǎn)或半停產(chǎn)狀態(tài),全國國有企業(yè)虧損面高達39%,一些地方加上“潛虧”高達60%。巨額“三角債”纏身,大量職工發(fā)不出工資。面對嚴(yán)峻的形勢,政府以極大的膽識和魄力推動了一輪大規(guī)模的產(chǎn)業(yè)和企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。主要措施:完善破產(chǎn)的法規(guī)法,推進企業(yè)破產(chǎn)(關(guān)門走人);建立職工“三條保障線”(失業(yè)保障、人均最低生活保障、養(yǎng)老保障);實行“減人增效、下崗分流”,建立在就業(yè)中心,實施“再就業(yè)工程”;具備條件的企業(yè)進行公司制改制,上市融資;實行抓大放小,“產(chǎn)權(quán)制度改革”,放活小企業(yè);國有經(jīng)濟從輕紡等一般競爭性領(lǐng)域退出,向重要行業(yè)關(guān)鍵領(lǐng)域集中;對石油石化、電力、電訊、核工業(yè)、航空航天、兵器行政性壟斷企業(yè)進行拆分,引入競爭;對紡織行業(yè),政府資助,強制報廢落后產(chǎn)能。同時,清理和剝離企業(yè)不良資產(chǎn),實行債轉(zhuǎn)股;府加大技術(shù)改造資金投入;實施國有企業(yè)三年脫困工程。政府推動產(chǎn)業(yè)和企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整所做的最重要的工作是創(chuàng)造結(jié)構(gòu)調(diào)整所必需的環(huán)境條件。

6、構(gòu)建創(chuàng)新驅(qū)動的產(chǎn)業(yè)生態(tài)

美國是全球金融危機的始作俑者。危機后,一些巨型公司轟然倒下。如雷曼兄弟公司破產(chǎn)、通用汽車公司破產(chǎn)重整、摩托羅拉移動被谷歌收購、柯達破產(chǎn),英特爾等一批巨型公司大規(guī)模的并購重組等陸續(xù)發(fā)生,經(jīng)過這一輪存量調(diào)整,加上臉譜、泰斯勒等新興公司的產(chǎn)生和智能移動終端、3D打印、頁巖氣等革命性新產(chǎn)品和新興產(chǎn)業(yè)的興起,美國產(chǎn)業(yè)的競爭力明顯上升。期間美國政府沒有太多的干預(yù),即便那些巨型公司破產(chǎn)和重組也未對社會造成大的震蕩。重要的是美國已經(jīng)建立了完備的承接企業(yè)生生死死的“基礎(chǔ)設(shè)施”,形成了創(chuàng)新驅(qū)動的產(chǎn)業(yè)生態(tài)。進入創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展階段,我國企業(yè)的生生死死已漸成常態(tài),這也是經(jīng)濟活力的重要表現(xiàn)。建立能使企業(yè)“順利的生,平穩(wěn)的死”的體制和生態(tài)環(huán)境已經(jīng)成為經(jīng)濟轉(zhuǎn)型繞不過去的問題。借鑒90年代那一輪結(jié)構(gòu)調(diào)整的經(jīng)驗,在推進本次調(diào)整的同時,應(yīng)當(dāng)著眼于構(gòu)建企業(yè)有生有死的基礎(chǔ)條件。如:

進一步放開市場,消除行政性壟斷;推進國有資產(chǎn)資本化,改革國企的經(jīng)營機制和治理機制;改善民營經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境、給予平等競爭的地位;改革基礎(chǔ)生產(chǎn)要素價稅形成機制,使其反應(yīng)稀缺程度;重新審視“產(chǎn)業(yè)政策”,改變政府主導(dǎo)經(jīng)濟增長和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的局面;進一步筑牢社會保障的底線,使員工具備必要的流動性;修改破產(chǎn)法,完善破產(chǎn)和解和破產(chǎn)重整的條款,制定破產(chǎn)法實施細(xì)則;完善多層次資本市場和產(chǎn)權(quán)交易市場;提高產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品的技術(shù)、能耗、環(huán)保標(biāo)準(zhǔn),倒逼產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級。

7、對“產(chǎn)業(yè)政策”的反思和調(diào)整

增長方式轉(zhuǎn)型的一個條件就是政府管理經(jīng)濟方式的轉(zhuǎn)型。在改革政府與市場關(guān)系中,一個應(yīng)當(dāng)提到議事日程的是對“產(chǎn)業(yè)政策”進行反思和調(diào)整。
產(chǎn)業(yè)政策是政府以行政的力量干預(yù)產(chǎn)業(yè)的各種政策的總和;實質(zhì)是政府主導(dǎo)或部分替代市場的一種資源配置方式。從日韓、臺灣地區(qū)和我國的實踐看,經(jīng)濟追趕期,在大規(guī)模建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施,發(fā)展基礎(chǔ)服務(wù)業(yè)和提高能源、原材料保障能力的時期,政府有一定的信息優(yōu)勢,對產(chǎn)業(yè)的布局和投資的指導(dǎo)產(chǎn)生了正面的效果。通過產(chǎn)業(yè)政策配置資源,主要有三條途徑,一是行政審批,一是產(chǎn)業(yè)規(guī)劃。此外還有各種隨意性很大的政府干預(yù),并保持了較大的自由裁量權(quán)。

產(chǎn)業(yè)政策沒有準(zhǔn)確的定義和明確的邊界,跨越一定時期、超越一定的范圍就會產(chǎn)生諸多負(fù)面效應(yīng)。隨著追趕期的過去,產(chǎn)業(yè)政策悄然異變成保護行政性壟斷、強化所有制歧視和阻礙市場準(zhǔn)入的工具(如常州鋼鐵)。而在一些地方則成了政府無規(guī)制、無邊界地干預(yù)市場、干預(yù)企業(yè)的依據(jù)和手段。這里包括地方保護的政策、吃偏飯的政策等。相應(yīng)地設(shè)租和尋租時有發(fā)生(如能源局長)。

當(dāng)前,面對激烈的市場競爭和快速的技術(shù)進步,政府已經(jīng)失去了某些信息優(yōu)勢。在無法準(zhǔn)確預(yù)知未來、無法承擔(dān)市場風(fēng)險的情況下,在競爭性領(lǐng)域政府再以行政力量直接或間接干預(yù)產(chǎn)業(yè)、企業(yè),配置資源,必然造成資源錯配和低效率。應(yīng)當(dāng)及時把引領(lǐng)企業(yè)的功能讓位給市場,充分發(fā)揮市場對企業(yè)的引導(dǎo)、激勵和約束作用;對于進入或退出哪個市場,應(yīng)給企業(yè)充分的選擇權(quán),由企業(yè)自主決策,自擔(dān)風(fēng)險。

市場的有效性一定意義上決定了國家的經(jīng)濟效率。要使市場引導(dǎo)企業(yè),發(fā)揮高效配置資源的作用,政府工作的一個重點就是轉(zhuǎn)向建設(shè)高效率市場,把競爭政策提到更高的高度。為此,我國還面臨諸多體制機制的變革。

可考慮將“產(chǎn)業(yè)政策”改變?yōu)?ldquo;競爭政策”,重點是推進建立和完善法制的市場環(huán)境。尊重企業(yè)獨立主體的地位,消除市場進入壁壘,保障競爭的公平性,打破市場分割、行政性壟斷和所有制歧視,建立良好產(chǎn)業(yè)生態(tài)。使市場成為所有居民創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)的平臺,并對他們一視同仁;使所有的人都可以通過自己的學(xué)習(xí)和創(chuàng)業(yè)改變命運,而不是與政府關(guān)系。




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責(zé)任編輯: 曹吉生

標(biāo)簽:產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整