歐洲與中國在能源市場上有許多相似之處，在能源政策上也面臨著一系列共同的挑戰(zhàn)。然而，我們在高度關(guān)注美國能源發(fā)展的同時，對歐洲的能源政策卻知之甚少。歐洲的能源政策有哪些要素？歐洲有沒有統(tǒng)一的能源政策？歐盟的一系列能源相關(guān)指令如何在各成員國得到體現(xiàn)？中國的能源政策可以從歐洲得到哪些啟示？

2013年5月14日，北京國際能源專家俱樂部特邀荷蘭歐洲能源研究院（Energy Academy Europe）院長、國際能源論壇前秘書長（2008～2012）、國際能源署長期合作與政策分析局前局長（2003～2007）、荷蘭經(jīng)濟(jì)部能源司前司長（1999～2003）諾維 范 霍爾斯特（Noe van Hulst）博士到訪俱樂部，以"歐洲的能源政策：從哪來，往哪去？（Energy Policies in Europe: Quo Vadis?）"為題目，就歐洲的能源狀況、歐洲能源政策的演變、歐盟能源政策面臨的挑戰(zhàn)、歐盟與各成員在能源政策與戰(zhàn)略上的關(guān)系、以及全球能源熱點話題與國內(nèi)專家做了深入交流。

北京能源專家俱樂部名譽理事會主席、國家發(fā)改委前副主任、國家能源局前局長張國寶先生以及來自國家發(fā)改委、國務(wù)院發(fā)展研究中心、中科院、社科院、中石油、中石化、中海油、神華、新奧、歐盟商會、BP、沙特阿美、法國電力等國內(nèi)外各大能源企業(yè)與研究機(jī)構(gòu)的30余位專家與會。
霍爾斯特博士的主要觀點總結(jié)如下。

1. 歐盟高度重視能源問題

由歐盟各國最高領(lǐng)導(dǎo)人組成的歐洲理事會曾于2011年2月4日在布魯塞爾召開特別會議專門討論能源問題，這在歐盟歷史上是第一次。據(jù)該會議的背景文件，歐盟在能源領(lǐng)域面臨如下挑戰(zhàn)：

能源結(jié)構(gòu)變化緩慢

歐盟2010年能源消費總量為17.31億噸標(biāo)準(zhǔn)油（低于中國的24.16億和美國的22.14億），其中化石能源消費量達(dá)80%，CO2排放量36.09億噸。未來歐盟能源需求增幅較小，新增需求將被能效的提高所抵消。預(yù)計在"一切照常"情景下，2030年歐盟能源消費總量為18.07億噸標(biāo)準(zhǔn)油，僅比2010年增長4%。盡管可再生能源占消費總量的比例將從2008年的8.4%提升到2030年的15%，能源結(jié)構(gòu)變化還是非常緩慢，化石能源占比仍將高達(dá)70%。

能源安全面臨挑戰(zhàn)

目前，歐盟超過一半的能源消費依靠進(jìn)口。常規(guī)情景下，未來化石能源的進(jìn)口仍將上升。到2030年，歐盟94%的石油和83%的天然氣將依賴進(jìn)口。

歐盟的油氣進(jìn)口主要來源于俄羅斯和歐佩克（OPEC）。2008年，歐盟原油進(jìn)口的32%和天然氣進(jìn)口的40%來自俄羅斯。能源進(jìn)口來源和途徑的多元化已成為歐盟發(fā)展的戰(zhàn)略重點。

能源基礎(chǔ)設(shè)施升級改造需要大量投資

2010～2020年間，歐盟各國需要投資1萬多億歐元用于能源基礎(chǔ)設(shè)施的升級改造，以充分利用新技術(shù)并促進(jìn)低碳發(fā)展。油氣、電力和智能電網(wǎng)將是歐盟能源基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)改造的主要領(lǐng)域。

能源研發(fā)投入不足，競爭力受到挑戰(zhàn)

2007年，歐盟一共在能源研發(fā)投入33億歐元，其中55%來自于私營部門。歐盟的人均能源研發(fā)投入為20歐元，大大低于日本160歐元的人均水平。歐洲面臨失去技術(shù)優(yōu)勢的風(fēng)險。

2. 歐盟已經(jīng)形成了內(nèi)部能源市場和氣候政策一體化的能源政策

建立內(nèi)部統(tǒng)一大市場一直是歐洲一體化的重要目標(biāo)。在1980年代末和1990年代初，歐洲內(nèi)部有一個共識，就是歐洲落后于美國，也落后于日本，其工業(yè)競爭力已經(jīng)受到挑戰(zhàn)。為此，旨在增強歐洲競爭力的"歐洲1992"計劃頒布，但由于政治原因，該計劃沒有包含能源和金融服務(wù)。

2000年的里斯本峰會是歐洲能源市場一體化的起始點。歐盟內(nèi)部能源市場一體化旨在通過建立橫跨歐洲的能源網(wǎng)絡(luò)，促進(jìn)成員國降低現(xiàn)有的能源流通壁壘，在能源尤其是電力和天然氣行業(yè)引入競爭，建立更加流動、相互聯(lián)系和自由競爭的內(nèi)部市場。

隨著歐盟各成員國公民環(huán)保意識的加強，氣候變化逐步成為能源內(nèi)部市場發(fā)展的重要政治推動力。

2008年底，歐盟議會通過了歐盟能源與氣候變化一攬子計劃，并使其成為針對成員國具有約束力的法律文件。

該計劃的核心是"20－20－20"目標(biāo)，即到2020年，歐盟的溫室氣體排放要在1990年基礎(chǔ)上減少20％，可再生能源占能源消費總量的比例提高到20％，能源效率相比于基準(zhǔn)情景提高20％。

3. 歐盟能源政策由多個要素組成， 各成員國可獨立決定其落實路徑

歐盟能源政策框架由以下幾個相互關(guān)聯(lián)的政策文件組成：

" 2008年頒布的針對內(nèi)部電力與天然氣市場的第三次一攬子計劃；

" 2008年頒布的能源與氣候指令，即"20-20-20"一攬子計劃；

" 2011年通過的2050能源發(fā)展路線圖；

" 2012年頒布的能源效率指令，設(shè)定了每年提高能效1.5%的目標(biāo)；

" 2003年頒布、2005年開始實施的碳排放交易體系；

" 跨歐洲的能源基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)指導(dǎo)原則和涉及能源研發(fā)、技術(shù)合作等方面的指導(dǎo)性文件；

" 能源效率和溫室氣體減排的行業(yè)指導(dǎo)原則。

歐盟統(tǒng)一的能源政策框架并不意味著各成員國需要實行單一的能源政策。相反，為了達(dá)到歐盟整體的能源政策目標(biāo)，各成員國可以按照國情自由選擇其政策工具和發(fā)展路徑。

4. 歐盟能源"20-20-20"目標(biāo)中，能效目標(biāo)難以實現(xiàn)

霍爾斯特博士認(rèn)為，"20－20－20"三個目標(biāo)之間在邏輯上并不能完全講通，只是為了宣傳和好記才寫成了20-20-20的形式。從目前看，溫室氣體減排和可再生能源發(fā)展的目標(biāo)基本可以實現(xiàn)，而在目前的政策情景下，能效只能提高10%，遠(yuǎn)低于20%的預(yù)期目標(biāo)。霍爾斯特博士強調(diào)，現(xiàn)有技術(shù)是可以實現(xiàn)大規(guī)模節(jié)能目標(biāo)的，但其成本會非常高。

5. 歐盟"2050能源路線圖"缺少技術(shù)可行性和成本效率分析

歐盟2011年發(fā)布的"2050能源路線圖"提出，到2050年，歐盟的溫室氣體排放將比1990年下降80~95%。據(jù)霍爾斯特博士介紹，歐盟將通過四種路徑的組合來實現(xiàn)這一目標(biāo)：提高能源利用效率、發(fā)展可再生能源、發(fā)展核電以及采用碳捕獲與封存技術(shù)（CCS）。

霍爾斯特博士認(rèn)為，這個路線圖的技術(shù)可行性很低，并且沒有考慮成本因素。整個路線圖文件沒有提及成本問題。

6. 歐盟能源政策面臨新挑戰(zhàn)

一是碳排放交易市場面臨挑戰(zhàn)。2008年以來碳價持續(xù)下降，從25歐元/噸左右下降到目前的5歐元/噸左右，僅相當(dāng)于巴黎街頭的一杯咖啡。

二是溫室氣體排放增加。美國用頁巖氣替代煤炭發(fā)電，增加了歐洲市場的煤炭供應(yīng)。巨大的煤炭與天然氣價格差導(dǎo)致歐洲關(guān)停天然氣電廠，重啟煤電。

三是可再生能源發(fā)展缺乏后勁。在預(yù)算緊張的現(xiàn)狀下，政府各國無法繼續(xù)大量補貼可再生能源，同時也面臨一邊大量使用煤炭，一邊大量投資可再生能源的矛盾。低迷的歐洲經(jīng)濟(jì)將使歐洲的能源政策重新考慮成本問題。

四是公眾對于能源選擇的接受度。老百姓普遍支持可再生能源發(fā)展，但又不希望在自己的后院建設(shè)。他們認(rèn)為碳捕捉獲與封儲存技術(shù)很有必要，但又擔(dān)心二氧化碳的泄漏問題。核電的安全性一直是爭議的焦點，同時老百姓和企業(yè)又普遍反對能源漲價。

7. 歐盟正在著手制定2030年能源政策框架，成本效率重新回到議事日程

 歐盟委員會目前正在為制定《2030能源和氣候政策框架綠皮書》而就有關(guān)能源和氣候的有關(guān)問題征求成員國意見。其中問題包括：迄今有何經(jīng)驗可以總結(jié)？到2030年的氣候和能源政策目標(biāo)定為多高？如何使碳貿(mào)易價格重新回到25~30歐元的正常水平？如何提高歐盟的競爭力并保障能源安全？如何協(xié)調(diào)不同成員國之間的實施措施，等等。

霍爾斯特博士認(rèn)為，在制定2030年新的目標(biāo)過程中，成本和競爭力將會重新回到歐盟的議事日程上來。

在隨后的討論交流階段，霍爾斯特博士還就歐盟的能源政策與對中國的啟示提出了以下主要觀點：

" 歐洲最為后悔的能源政策是沒有足夠重視節(jié)能工作

霍爾斯特博士指出，盡管歐洲一直來強調(diào)節(jié)能的重要性，但還是沒有引起真正的重視，也沒有將節(jié)能政策落實到位。

" 政治推動和共同調(diào)度準(zhǔn)則是實現(xiàn)同步電網(wǎng)的關(guān)鍵

歐洲有一個統(tǒng)一的同步電網(wǎng)，而且延伸到俄羅斯。同步電網(wǎng)可以使各國電力互通有無，但也帶來了安全問題的擔(dān)憂。由于沒有公開的電力市場，歐洲電網(wǎng)的設(shè)計主要是為了應(yīng)急時相互救濟(jì)，并不是電力貿(mào)易。

霍爾斯特博士認(rèn)為，歐洲當(dāng)初為了實現(xiàn)同步電網(wǎng)，主要國家的能源部長經(jīng)常舉行不定期磋商，在政治層面推動，同時電網(wǎng)企業(yè)之間也努力溝通，制定了共同的調(diào)度準(zhǔn)則。這些都是實現(xiàn)同步電網(wǎng)的關(guān)鍵。

" 俄羅斯是歐洲能源安全的重要伙伴

霍爾斯特博士認(rèn)為，歐洲以外的人，特別是美國人，實際上并不很清楚俄羅斯對歐洲的能源安全有多么重要。無論是從天然氣還是石油的供應(yīng)來說，俄羅斯都是歐洲重要的伙伴，當(dāng)然也不是最好合作的伙伴。并且，俄羅斯對中亞國家如阿塞拜疆和哈薩克斯坦也繼續(xù)發(fā)揮巨大的影響，這些國家的國際能源項目經(jīng)常受到俄羅斯的干擾。歐洲必須重視俄羅斯，并且要聰明機(jī)智地處理與俄羅斯的關(guān)系。

" 沒有一個完整的政策監(jiān)管框架，歐洲頁巖氣很難有大的發(fā)展

歐盟去年曾作出努力，希望通過統(tǒng)一的政策促進(jìn)歐洲頁巖氣的發(fā)展，但最終這個議題被否決了。從積極角度而言，不同的個體成員國都在各自探尋自己頁巖氣的潛力，而在歐盟層面不存在一個反對發(fā)展頁巖氣的歐洲立法。

但發(fā)展頁巖氣一定需要行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管準(zhǔn)則，以便采用頁巖氣發(fā)展的最佳實踐。但是，歐洲目前還沒有這樣一個政策監(jiān)管框架。在框架成型之前，頁巖氣在歐洲不會迅速發(fā)展。

" 歐洲并沒有整體放棄核電，公眾接受性和成本是阻礙其發(fā)展的關(guān)鍵

現(xiàn)在主要是德國要實行去核政策，而不是歐洲。為了實現(xiàn)歐盟統(tǒng)一的能源政策目標(biāo)，每個會員國都可以有各自不同的政策選擇。

核電的發(fā)展不光是面臨公眾接受性的問題，實際上還有經(jīng)濟(jì)性的問題。在電力市場化的背景下，核電的安全風(fēng)險和核廢料處理都將使新建核電廠成本很高。因此除非有國家政策的強勁支持，私營部門不愿意去新建核電廠。