論我國礦業用地法律制度的完善
 
傅鳴珂[1]  李  瓊[2]
（1. 中國政法大學，北京100088；2. 中國政法大學，北京100088）
 
摘要：礦業用地制度是礦業產權制度的基本組成部分。我國《礦產資源法》沒有對礦業用地法律制度作出系統的規定。而實踐中，我國的礦業用地取得方式單一，礦業權與土地使用權之間存在沖突，礦業用地退出機制不完善，亟待我國法律對礦業用地制度作出明確規定。本文首先界定了礦業用地的概念；其次，指出了我國現行法律對礦業用地制度規定的不足；最后，對礦業用地法律制度的完善提出了一點建議。
關鍵詞：  礦業用地；  礦業權；  土地使用權
 
The improvement of the theory of mining land law system in our country
 
Fumingke, LI Qiong
（1. China University of Political Science and Law，Beijing 100088, China; 2. China University of Political Science and Law，Beijing 100088, China）
 
Abstract：Mining land system is an essential part of the mining right system. China's "mineral resources law" did not establish the legal system of the mining land systematically. And In practice, the single acquisition mode of mining land in China, the conflict between mining right and land use rights, the mining land exit mechanism is not perfect, needing laws on mining land use system to make that clear. This article firstly defines the concept of mining land; and secondly, points out the shortage of the current legal system of mining land system in China; finally, puts forward some suggestions on the perfection of legal system of mining land.
Key  words：  mining  land;   mining  right;   land  use  right 
 

1. 礦業用地的概念

1.1 我國現行《礦產資源法》沒有界定礦業用地
我國現行《礦產資源法》沒有界定礦業用地的概念。有學者指出，礦業用地是指蘊含一定礦物資源的土地，采礦需要用地必須依法取得礦業用地使用權。[[1]]我國臺灣地區適用的《礦業法》第 44 條對礦業用地的概念范圍擴大至礦區配套設施用地以及其它礦業上必要之各種工事或工作物。[[2]]
1.2 實踐中對礦業用地的概念應作廣義解釋
對于礦業用地的概念學界有不同的觀點，通常認為，礦業用地包括探礦用地和采礦用地，但其仍未涵蓋探礦和采礦以外的礦業用地。從廣義上解釋，它應是指因開發、利用礦產資源而使用的礦區范圍內的土地，包括探礦用地、采礦用地及附屬設施等用地。[[3]]
2  我國現行礦業用地制度存在的問題
2.1 礦業用地取得制度中存在的問題
2.1.1 礦業用地的取得方式單一且成本過高
我國礦業用地基本上以出讓或劃撥的方式獲得，[[4]]并且以出讓為主，盡管有試點探索，但以出讓取得為主的單一模式仍未改變。其存在的弊端是：
2.1.1.1 礦業用地成本過高
企業以出讓方式取得礦業用地需一次性交付土地出讓金，用地成本過高。[[5]]出讓年限一般都走用地期限的上限50年，因此可能超過礦業開采實際需要的用地年限，從而造成土地閑置，增加企業用地成本。
2.1.1.2 農民失地不利于經濟的可持續發展和社會穩定
當礦業權設定于集體土地時，按有關規定，要先把集體土地征收為國有后再出讓給礦業權人，因此改變了土地所有權的性質，使農民失去賴以生存的土地，被征地農民面臨重新安置，長遠生計難以保障，不利于經濟的可持續發展和社會穩定。[[6]]
2.1.2 礦業權與礦業用地使用權取得程序之不同步會造成礦業權行使難
我國礦山企業取得礦業用地范圍內的土地使用權，并不一定同時取得該地域內的礦業權；而取得礦業權的同時也并不一定能取得有關土地的使用權。礦業權人勘查、開采礦產資源時，必然要使用土地，但礦業權的標的為礦產資源，并不包括其周圍的土地，故欲合法使用土地，就必須再取得以土地為客體的土地使用權。[[7]]故實踐中，往往存在企業享有采礦權卻未取得礦業用地使用權的情況，自然會造成有礦業權卻難以行使的窘境。
目前開采礦產資源，既要申請采礦許可證，又要申請土地使用證，而兩證又按照各自的規定分別辦理。所以除了國家審批的特殊礦種外，其他的礦種都要求以招標、拍賣、掛牌的方式取得。因此實踐中，礦業權和礦地使用權的取得不同步，亦可造成在兩個招拍掛市場取得之采礦權和土地使用權難以統一。
2.2 礦業權與土地使用權沖突的協調
2.2.1 截然分離的“礦”“地”分別取得制度在法律程序上有先天缺陷
我國法律規定，取得礦業權并不當然地取得礦業用地范圍內的土地使用權，同樣擁有土地使用權也不當然取得其土地范圍內的礦業權。這樣，在法律設置上，二者便產生了沖突。
2.2.2 問題的本質即礦業權和土地使用權哪一個更應優先的問題
礦業權中僅含有對地下礦產資源的支配權，并不必然包含對地表土地的支配權，所以要開發礦產資源，就要取得該地塊的土地使用權。因此就出現了擁有土地使用權與采礦權的不同權利主體的權利沖突問題。
礦業權與土地使用權權利客體呈上下排列結構且權利行使可能沖突，當出現這樣的情況時，自然就需要在這兩種權利間做出選擇。權衡能否在他人已設立土地使用權的土地上設立礦業權的問題，說到底，亦即礦業權和土地使用權，何者更應優先的問題。
2.3  目前礦業用地退出機制存在問題
2.3.1  采礦用地取得年限超過實際使用年限后復墾后的土地難以處理
現行法規定，采礦用地以劃撥方式取得的，土地使用年限沒有限制；以出讓方式取得的，按工業用地最高使用年限為 50 年。然而采礦用地的實際使用年限遠低于取得的土地使用年限，以至于可能出現采礦結束后，企業不再需要使用土地，經復墾后的土地不知如何處置，或者如何利用的問題。[[8]]
2.3.2  缺乏礦地收回或退出機制的規定以至于復墾后的采礦用地難以退出
現行法對礦業用地如何收回、如何退出欠缺具體規定，由于沒有積極支持退出的政策，企業缺乏復墾積極性，導致滯留在企業中的土地越來越多，甚至成為企業的負擔。[[9]]
2.3.3  礦業權人的土地修復成本較高以至于影響土地修復成效
礦業權人主要通過出讓方式取得用地。礦業權人不僅要支付土地出讓金，而且在采礦結束后還必須承擔土地復墾義務。[[10]]但當礦業權涉及集體土地時，國家征收集體土地過程中，企業需交納征地補償費用，在采礦完成后礦業企業還要繳納土地復墾費。
3  我國礦業用地法律制度的完善
3.1 完善我國礦業用地之取得制度勢在必行
3.1.1 完善礦業用地的取得方式以實現礦地取得方式的多元化
有學者提出礦業用地的取得方式應實行臨時用地制度、土地股權制度、年租制、土地等量置換制度；[[11]]也有人提出確立礦業用地取得方式應遵循的基本原則，區分探礦用地和采礦用地土地使用權取得方式，應當以礦業用地的不同類型為基礎。[[12]]目前的理論研究和實踐操作都對礦業用地方式的多元化，特別是不改變土地原有權屬的方式進行了積極探索。
3.1.2  境外的礦業立法中也普遍采取多元化的礦業用地取得方式
比如《日本礦業法》中規定根據礦業活動的目的不同而采用不同的礦業用地取得方式。俄羅斯《土地法》第23條第3款第9項規定:“臨時利用地塊進行勘查、研究及其他工作可以設定公共地役權。”《西澳大利亞采礦》第19條第4項規定：根據申請，公共事業部部長可授予他決定的采礦租地。
3.1.3  多元化的礦業用地取得方式是今后礦業改革的方向
隨著我國礦業制度改革的推進，礦業權主體的多樣化，單一的礦業用地取得方式已經難以滿足企業對礦業用地的需求。故而各種新的用地方式應運而生。
3.2  我國礦業改革過程中的各種臨時應急之用地措施
3.2.1 采用臨時用地模式解決周期短且易修復之礦業用地
我國法律已經明確規定探礦用地可以通過臨時用地的方式取得，我國《土地管理法》第57條規定地質勘查經批準可以臨時使用國有土地或者農民集體所有的土地。因為探礦活動是“找寶”的活動，不會對土地造成實質性損害。
此外，建議對采礦用地采取差別化的處理方式。對土地破壞程度低、用地周期短、礦業生產結束后能修復為耕地的采礦用地，可以臨時用地的方式取得土地。以減少土地的閑置和浪費，提高土地的利用率，實現土地價值的最大化，做到物盡其用。
3.2.2  通過法定地役權的形式解決相宜礦業用地
礦業權中僅含有地下礦產資源使用權，并不包含地表土地使用權，由此產生的礦業權與地權的沖突，[[13]]可以通過設定地役權的方式解決。采礦要從土地上通過而需要利用地表的土地，那么地表以下的土地就是需役地，地表的土地就是供役地，通過這種方式設立的地役權即成為了一種縱向空間上的地役權。[[14]]
以設定地役權的方式取得礦業用地，有其優點：
３.２.２.１地役權的從屬性使土地使用權隨礦業權而轉移
　　若礦業權人與土地權利人以設立地役權的方式取得礦地使用權，當礦業權轉讓時，基于地役權的從屬性，礦地使用權將依法隨之讓于礦業權受讓人，從而減少了礦業權流轉的交易成本。
３.２.２.2登記與否僅具對抗效力并不影響用益物權的成立
　　以設立地役權之方式取得的礦地使用權自地役權合同生效時設立，而并不以登記為生效要件，故未經登記并不影響地役權的設立。
３.２.２.3地役權之附隨屬性有利于礦業權的行使
地役權人為達到設定地役權的目的，享有為必要的附隨行為和設置必要設施的權利。如為達到通行的目的而修筑道路。[[15]]此種礦地取得方式可以為礦業權的行使提供便利條件，有效地保障礦業權的實現。
3.2.3  以土地租賃或典賣等方式來解決特定的礦業用地問題
3.2.3.1 租賃是國際上通行的一種礦業用地取得方式
我國《土地管理法實施條例》第二十九條規定了國有土地租賃制度，允許以租賃的方式有償使用國有土地。但我國法律對農村集體土地出租用于非農用途是嚴格禁止的，所謂“農地農有，農地農用。”這樣的土地用途嚴格管制的規定，顯然已經不能適應我國土地利用的市場化要求。[[16]]
3.2.3.2 采用租賃方式取得礦業用地不改變土地權屬的法律性質
企業將土地復墾后歸還給農民，還可避免現行礦用地征地制度容易導致耕地減少，農民將永久性失去其土地的弊端。故有學者主張應“以典代征”規避行政法規中有關“以租代征”的禁止性規定。[[17]]
3.2.4  以土地股權制度化解礦業用地之法律難題
我國《土地管理法實施條例》第二十九條規定國有土地使用權可以作價出資或者入股，明確肯定了以土地入股取得土地使用權的方式。采用土地入股的方式取得礦業用地，土地權人能夠繼續與勞動對象結合以維持其財產性收益，并能夠直接管理屬于自己的土地，保護土地不被破壞和污染。[[18]]
3.2.5  深化改革中創新的“土地等量置換制度”解決礦業用地問題
礦業企業將本單位征用的在生產過程中被毀損的土地予以復墾，用以交換新的礦業土地，但對新的礦業用地不再實行有償征用的“土地等量置換制度”，降低了企業的采礦成本，不但可提高礦山企業環境修復的積極性，還可解決礦業用地與農業用地的矛盾，以及復墾后土地的處置和流轉問題，有利于實現土地的占補平衡，有利于解決復墾資金短缺等問題。[[19]]
3.3  協調礦業權與土地使用權的關系
3.3.1  關于礦業權和礦業用地使用權的從屬關系存在不同觀點
有觀點認為，礦業權與土地使用權是兩種用益物權之間的一般法律關系，故不存在效力優先問題。反對者認為，基于礦產資源的稀缺性所主張的礦業用地優先權，只能是一種有條件的優先權?？梢哉J為，要正確處理礦業權和土地使用權的關系，既要區分探采兩權，又分不同礦種區別對待。
3.3.1.1  探礦用地享有法定的優先權
探礦使用土地的期限較短，對土地表層破壞很小，一般不污染環境。[[20]]同時探礦是勘查礦產資源的活動，會增加土地價值，因此探礦用地應當依法享有優先權。
3.3.1.2  重要礦產資源的采礦用地同樣享有法定優先權
在我國經濟發展中具有戰略價值和經濟價值的重要礦產資源，關系國計民生和經濟的可持續發展，對我國經濟的健康發展有重要意義。因此，除法律規定禁止采礦的區域除外，重要礦產資源用地自應享有法定優先權。
3.1.1.3  一般礦業用地按物權法的一般原理予以處置
一般礦業用地按照物權法規定的不兼容物權間先成立者效力優先的規則，來處理礦業權與土地使用權之關系。
3.3.2  礦業用地取得程序應與時俱進不斷完善
3.3.2.1 明確礦地使用權對礦業權的隨附性
現行的礦業權與礦業用地使用權取得不同步，造成通過兩個不同招拍掛市場行為所取得的礦業權和土地使用權難以統一的局面。因此，可以在招標、拍賣時就將土地使用權與礦業權合一處置。
3.3.2.2 將兩權合二為一處置有利于降低交易成本
在礦業權有償出讓之前，政府有關部門即應將勘查和開采礦產資源所需用地塊的使用權預先征用或收購，在有償出讓礦業權時，連同土地使用權一同拍賣。[[21]]這樣不但礦業權人就可以同時取得礦業權和土地使用權兩項主從權利；而且由于礦產資源管理與土地資源管理現在都統歸國土資源部門負責，將兩權合二為一處置，既具可操作性，也降低了交易成本。
3.2.3  建立“礦地一體”的市場流轉機制
3.2.3.1  在法律中明確礦業權與礦業用地使用權的關系
礦業權與礦業用地使用權的關系應視為主從法律關系。礦業權是主權利，礦業用地使用權為礦業活動服務，依附于礦業權，為從權利。既然“對主權利的處分及于從權利”，流轉中自可確立“地隨礦走”的原則，轉讓時礦業用地使用權即一并轉讓。[[22]]
3.2.3.2  在審批程序上建立“礦地一體”的協調機制
將采礦權轉讓審批登記和采礦用地使用權轉讓審批登記有效銜接。在制度設計中，可以要求礦業權申請人先辦理采礦用地使用權轉移的相關審批手續，并根據《土地登記辦法》辦理土地預告登記。并將辦理土地登記辦法的相關證明，作為申請采礦權轉讓中“采礦權屬無爭議”的證明。
3.4   我國現行的礦業用地退出機制急需進行完善
3.4.1  用地退出業已成為礦區生態環境修復法律制度之核心內容
3.4.1.1 樹立礦區生態修復的新觀念
礦區生態環境修復是指通過人為的或自然的作用使受損的生態環境恢復到原有狀態，并在恢復原有狀態的基礎上加以休整，使之修養生息。更進一步，通過改良和修整，使恢復后的生態環境更能夠適宜人的生存和發展。因此生態修復是對礦區環境的一種更廣泛、更高層次的保護。
3.4.1.2 完善礦區生態修復法律規范系統
我國現行的礦區生態環境修復法律制度立法分散、可操作性差；有關管理體制龐雜，協調性不足。所以，我們必須在借鑒國外礦區生態環境修復法律制度的基礎上，完善現行法律規定、理順專門的管理機構。
國家應在制定切實可行的礦業用土地復墾及驗收標準的基礎上，使企業對閑置的土地按照復墾標準進行生態修復復墾后，經驗收合格，即使由地方政府對復墾修復后的土地進行回購有困難，也可以通過折抵礦業稅費等行之有效的臨時應急措施的逐步定型化，完成礦地退出。
3.4.2  因地制宜編制土地修復規劃
我國各地區生態環境條件不同，待修復土地的分布及破環程度亦千差萬別，為發揮土地修復的有效性，應因地制宜地編制土地修復規劃，使其適應當地的經濟狀況，并與土地利用總體規劃和工礦企業的開采規劃相協調。
3.4.3  確立礦地復墾修復保證金制度
我國《礦產資源法》連復墾保證金制度都未規定，礦業用地修復缺乏資金保證?！赌习拇罄麃喌V業法》規定：“部長可以書面通知采礦地申請人或占有人，要求他簽訂一定金額的契約，交納一筆保證金并遵守其條款和條件，按部長的看法該契約足以保證申請人或占有遵守在進行采礦作業過程中很可能面臨的任何民事責任以及采礦經營擾亂的土地恢復有關的目前及將來的責任。”我國自可借鑒這些規定，確立和完善礦地修復保證金制度，以完善我國的環境修復制度。[[23]]
3.4.4  完善采礦用地復墾退出及再利用機制
我國立法沒有對復墾采礦用地土地使用權的收回做出細化規定，為提高土地的集約利用，建議盡快出臺采礦用地收回或復墾后退出的具體規定，明確復墾采礦用地收回或退出的主體、條件、程序及收回或退出土地的再利用等內容，以指導采礦用地的復墾和退出。[[24]]
3.5  完善礦業用地損害賠償法律規范系統
3.5.1  礦產資源法應以專章規定礦業用地損害賠償制度
礦業用地在使用過程中不可避免地會對土地權利人等相關人員造成不同程度的人身財產損害，對周圍環境產生一定的破壞和污染。許多國家為保護土地權人的合法權益，規范礦產資源的開發活動，規定了礦業用地損害賠償制度，以專章形式對有關礦害的種類、相關的賠償責任、賠償方式等作了詳盡規定。
《南澳大利亞礦業法》規定：“在其土地上進行采礦作業的任何土地所有人根據礦法有權因采礦作業對其造成的經濟損失、困難及不便而得到補償。補償應考慮以下幾方面：采礦者對土地造成的任何損害；由于采礦作業而造成的土地所有者的生產率和利潤的損失；任何其它相關事項。”
美國和德國規定在礦地復墾結束經過若干年后才返還復墾保證金，這樣的制度設計有利于對采礦用地退出后產生的礦害追究責任。
3.5.2  用民事手段遏制對土地權人和周圍環境的損害
現行《礦產資源法》中并未規定礦業用地損害賠償制度，當土地權利人等相關人員的合法權益因礦業活動受到侵害時，就缺乏相應的規范可適用。故此，應在立法中明確規定礦業用地賠償制度，協調礦業權人和土地權人的關系，保護土地權人的合法權益，規范礦業開采活動，促使礦業權人合理地科學地勘查開采礦產資源，把對土地權人和周圍環境的損害降到最低限度。
4   結論
黨的十八大報告提出：“必須樹立尊重自然、順應自然、保護自然的生態文明理念，把生態文明建設放在突出地位，努力建設美麗中國，實現中華民族永續發展。”構建和諧礦區，要堅持以人為本，協調處理好各方面的利益關系，做到既依法采礦，又依法使用土地，實現經濟效益、社會效益、資源效益、生態效益的統一，做到人與人、人與自然的可持續發展。
我國《礦產資源法》沒有對礦業用地法律制度作出系統性規定，而有關礦業用地的規定也散見于不同法律法規中，不利于法律的統一和適用。建議在修法的過程中，可以專設一章規定礦業用地的各項制度，包括礦業用地的市場準入，礦業用地的取得方式和取得程序，礦業用地的審批，礦業用地的退出機制，礦業用地的相鄰關系以及礦業用地損害賠償制度等內容，以完善我國的礦業立法，促進礦業的健康、可持續發展。
 
 
 
 
 
 
參考文獻