從2012年開始陸續(xù)爆發(fā)的霧霾災害與能源緊密地關聯在了一起，它們幾乎每天都以盤根錯節(jié)的姿態(tài)躍然于報紙、雜志、網絡媒體的頭版頭條。污染與能源這對難兄難弟，讓國家能源局與環(huán)保部在這幾年結下了千絲萬縷的交情，以至于如今的能源局所出臺的絕大多數政策、法規(guī)、工作計劃都將“調結構，促環(huán)保”放在了重中之重的位置。

2014年1月13日至14日，國家能源局在北京召開了全國能源工作會議，國家能源局局長吳新雄在會上發(fā)表萬字講話，總結我國2013年能源工作，部署2014年工作任務。能源局在2014年的工作計劃可歸結為以下十大重點工作方面：

轉變能源消費方式，控制能源消費總量過快增長；

認真落實大氣污染防治措施，促進能源結構優(yōu)化；

大力發(fā)展清潔能源，促進能源綠色發(fā)展；

加快石油天然氣發(fā)展，提高安全保障能力；

優(yōu)化布局，推進煤炭煤電大基地和大通道建設；

以重大項目為載體，大力推進能源科技創(chuàng)新；

深化能源國際合作，拓展我國能源發(fā)展空間；

加快能源民生工程建設，提高能源普遍服務水平；

推進體制機制改革，強化能源監(jiān)管；

加強能源行業(yè)管理，強化戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、措施、監(jiān)管與服務。

能源轉型走出的“危險的呼吸”

對中國這樣一個一次能源消費占全球總量21.9%（數據來源《2013BP世界能源統(tǒng)計年鑒》）的國家來說，保證能源供應安全至關重要，但日益惡化的大氣污染形勢，讓經濟發(fā)展在“呼吸”這個人類生命健康最大的剛需面前必須讓步。憂國之所慮、民之所憂，為此能源局在2014年工作計劃中以限制煤炭消費、增加清潔能源供應為主要突破口，制定了嚴格的剛性指標以約束能源產業(yè)的無序擴張行為。

2014年能源工作目標中擬定，能源消費總量38.8億噸標準煤左右，增長3.2%；單位GDP能耗0.71噸標準煤/萬元，比2010年下降12%；能源消費彈性系數達到0.43左右；非化石能源消費比重提至10.7%，天然氣占一次能源比重達到6.1%，煤炭降至65%以下。

能源局為2014年限煤工作做出了量化的具體方案，即2014年，京津冀魯分別削減原煤消費300萬噸、200萬噸、800萬噸和400萬噸，共削減煤炭消費1700萬噸；全國淘汰煤炭落后產能3000萬噸，關停小火電機組200萬千瓦；力爭實現煤電脫硫比重接近100%，火電脫硝比重達到70%。

此外，對于我國去年霧霾污染嚴重的三大經濟圈——京津冀、長三角、珠三角，能源局采取嚴控區(qū)域煤電項目的辦法，規(guī)定除熱電聯產外，禁止審批新建燃煤發(fā)電項目，新建項目禁止配套建設自備燃煤電站。現有多臺燃煤機組裝機容量合計達到30萬千瓦以上的，可按照煤炭等量替代的原則改建為大容量燃煤機組。

限制煤炭消費的另一種路徑是大力推廣煤炭的替代能源——天然氣。在我國天然氣供應不足的大前提下，能源局要求“煤改氣”工作只能在落實氣源、簽訂供氣合同的地區(qū)有序開展，避免一哄而上、供需失衡。

于2012年11月閉幕的中國共產黨第十八次全國代表大會一改以往“合理控制能源消費總量”的說法，將其中“合理”二字去掉，變成“控制能源消費總量”，可見國家在這個問題上的堅決態(tài)度。但從此次國家能源局提具體提出控制2014年全國能源消費總量控制38.9億噸標煤的目標來看，這個目標總量仍呈現逐年攀升的趨勢。英國等國家早已用事實證明通過調整能源結構控制總量的辦法行之有效，所以未來的能源工作中，我國也需為能源消費總量設定一個“天花板”，并且是以現在為天花板開始下降，而不是還在逐年上升。

能源局在2014年的工作中將嚴控煤電項目的治污、矛頭直指火電，但其實京津冀地區(qū)以及其他北方城市的污染最關鍵的不是火電，而是居民采暖的小鍋爐以及水泥、煉鋼等高污染、高耗能行業(yè)。2011年《中國能源統(tǒng)計年鑒》數據顯示，山東是中國燃煤量最多的省份，大量的工業(yè)小鍋爐煙塵排放肆無忌憚，單位面積燃煤量高達2477噸；河北鋼鐵工業(yè)盛行，單位面積燃煤量也高達1621噸。這些高污染、高耗能產業(yè)興盛的背后是地方政府的縱容，“有大項目就上”的政績觀造成的不僅僅是這些行業(yè)的產能過剩，更重要的是對生態(tài)環(huán)境的毀滅性破壞。

職能轉型監(jiān)管為大

2013年11月舉行的十八屆三中全會被視為是新一屆政府定下執(zhí)政基調的重要會議，會議中公布的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》原文指出“全面正確履行政府職能。進一步簡政放權……政府要加強發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、標準等制定和實施，加強市場活動監(jiān)管，加強各類公共服務提供。”

按照此種思路，我國的政府職能部門將經歷一次從全能責任走向有限責任、從指導走向監(jiān)管的大轉型。在2014能源工作會議上，能源監(jiān)管被多次提到，這既是國家能源局職能轉變的大勢所趨，也是權力下放后，健全約束機制的必要之舉。

2014能源工作會議上提到“下一步要加強能源行業(yè)管理，轉變政府職能，減少行政審批，創(chuàng)新能源管理方式，加強能源統(tǒng)計監(jiān)測和預警，切實提高能源管理效能”，具體方面則突出能源市場領域、能源法制領域與項目審批領域的監(jiān)管角色。

為配合2014年能源工作任務朝著監(jiān)管方向轉變，能源局在近期發(fā)布了《國家能源局2014年市場監(jiān)管工作要點》，將能源市場監(jiān)管要點化。兩份文件均將最重筆墨落在近年來暴露問題最多、改革呼聲最大的電力、油氣市場，要求在2014年度工作中加強電網、油氣管網等壟斷環(huán)節(jié)監(jiān)管，確保準入公平、并網公平、交易公平、價格合理、結算及時。

在能源法制建設方面，2014年能源局擬定推進《電力法》修訂。推動出臺海洋石油天然氣管道保護條例、核電管理條例、國家石油儲備管理條例。完善《可再生能源法》、《石油天然氣管道保護法》配套辦法。研究擬訂能源監(jiān)管條例，健全能源監(jiān)管規(guī)章制度。推進能源執(zhí)法體系和執(zhí)法能力建設。

2013年能源局逐步取消和下放行政審批事項共21項（占原有行政審批事項的29%），同步強化監(jiān)管，整合地方能源行業(yè)管理部門與能源監(jiān)管機構力量。在2014年的工作的計劃中，能源局將繼續(xù)深化創(chuàng)新審批（核準）備案機制，取消和下放更多的行政審批事項，做到凡是能下放的一律下放到地方，凡是能交給市場的一律交給市場。

能源局對轉型“監(jiān)管型部門”表現出了足夠的誠意，這也正符合國家重組電監(jiān)會、能源局之初中的設想——“簡政放權，突出監(jiān)管”。出身電監(jiān)會會長的吳新雄在履新能源局局長后，或多或少會將電監(jiān)會的基因帶入重組后的能源局。以前一直被外界詬病“無市可監(jiān)”的電監(jiān)會，借助國務院機構改革和職能轉變的春風，大可狠狠有一番作為。與此同時，與電監(jiān)會的“監(jiān)管”基因一同進入能源局的，還有電監(jiān)會遍及全國數千人的派出班子。這些人現在處于“無事可干”的狀態(tài)，如果說原先編制區(qū)區(qū)百人的能源局不敢大談“監(jiān)管”，未來如果將這部分人妥善利用起來，那也是一支“監(jiān)管”的虎狼之師。

能源改革漸入“深水區(qū)”

實現以上工作會議中提到的方方面面的改進，對能源局來說已經是一個不小挑戰(zhàn)，但實則這一切只是現有能源體制下的小修小補，真正可以確保我國能源安全、改善環(huán)境污染、實現能源轉型的根本之舉在于深入且全面的“能源體制改革”。這場牽連我國能源各領域方方面面的重大改革，其改革對象之復雜、成本之昂貴，使得制度設計者必須具備一顆大心臟、一份大智慧。

計劃經濟時代成長起來的能源體制保留了濃厚的專營色彩，審批權、特許經營準入、網管壟斷成為能源央企制衡市場與政府的三把利器。近年來，電力、油氣工業(yè)壟斷矛盾不斷加劇，導致電力市場無序成長，油氣供應難以突破，能源局在2014年的工作任務中列出改革清單，將這電力、油氣工業(yè)至于改革工作的首要位置，并期望以民資開放作為兩大領域改革的突破口。

事實上，能源改革在2013年已小試牛刀，3月兩會決議合并電監(jiān)會與能源局。11月下旬，國家能源局出臺《國家能源局落實民間投資政策工作方案》，在簡化火電和電網項目審批程序、支持民營企業(yè)投資建設分布式新能源及小水電項目等20個具體工作事項上，做出了容納民間資本的友善姿態(tài)。年末油氣等領域向民資開放，中石化率先開啟混合所有制大門，邀請民資賣油，中石油緊隨其后，為民資參與許下承諾。這一切固然有兩桶油利益驅使，但監(jiān)管部門以堅決的改革決心對其施壓必不可少。

可預期的是，如此復雜的一場改革，其步伐必然是先易后難，未來能源改革的步子將越走越沉，改革的難度也將越來越大。從吳新雄在2014能源工作會議的講話原文中，可以解讀到能源局在電力、油氣改革進程中的不同進展，以及在未來工作部署中的側重。

原文中對電力改革的表述為“推動盡快出臺進一步深化電力體制改革的意見”，對油氣改革的表述是“認真研究油氣領域改革方案”。

可以猜測，電力改革或是進展最快的一個領域，其方案已進入草擬階段，下一步是等待方案成形并通過最終審核，得以下發(fā)指導電力工業(yè)改革全局。原文中依舊延續(xù)了2002年《電力體制改革方案》（5號文件）中的部分改革設計，如電能直接交易、輸配電價改革，也有適應能源發(fā)展新局勢所提出的分布式能源發(fā)展規(guī)劃。

對油氣改革的猜測是，其步伐或稍緩于電力領域，處研究階段，離改革方案成形尚遠。油氣是2013年能源領域中波瀾起伏最大的一個行業(yè)，先有8月份接連爆出的中石油窩案，打掉了油氣貪腐大老虎蔣潔敏，引發(fā)拆分聯想；后有中石化青島油氣管道爆炸，激發(fā)管道開放的輿論浪潮。2014年，能源局提出“促進天然氣管網公平接入和開放，推動完善油氣價格機制，理順天然氣與可替代能源的比價關系。推動油氣勘探、開發(fā)、進口等環(huán)節(jié)的市場化改革，建立規(guī)范有序、公平合理的市場準入機制”，力促管網開放、理順天然氣市場機制、進一步推動油氣供應多元化發(fā)展。

能源產業(yè)作為國民經濟、國家安全的基石，其改革事業(yè)固然能刻不容緩，但又因其自身的復雜性而導致改革的難以立竿見影。