摘要：民營企業(yè)經(jīng)營首先要滿足股東回報。國企經(jīng)營則要滿足多重目標，股東回報在其中處次要地位。國資監(jiān)管從管人、管事、管資產(chǎn)到以管資本為主，體現(xiàn)了國家在國有資本經(jīng)營目標上的重大轉(zhuǎn)變。今后應(yīng)進一步提高國有資本收益上繳公共財政比例。

2010年，我同一批國企老總一起在新加坡參加培訓(xùn)。淡馬錫的一位高管向我們介紹，淡馬錫收購企業(yè)后不派董事，而是由提名委員會提名一批獨立董事組成董事會，董事會來決定高管人選和激勵機制。這件事引起學(xué)員們的巨大困惑。不派董事怎么體現(xiàn)淡馬錫的所有權(quán)、決策權(quán)？如何保證公司經(jīng)營方向符合淡馬錫的要求？大家提了很多在中國不向國企派董事可能遇到的問題，這大概是那次培訓(xùn)中提問最多、碰撞最激烈的一課。最后我明白了一個道理，淡馬錫要的是股東回報，而不是公司經(jīng)營的產(chǎn)品。請富有專業(yè)能力的社會賢達作董事，比淡馬錫員工作董事更符合資本所有者的利益。

參加培訓(xùn)的國企老總們大都認為，淡馬錫這種模式雖好，在中國很難實行。但時隔不久，2013年召開的十八屆三中全會決定，以管資本為主加強國有資產(chǎn)監(jiān)管。國有資產(chǎn)監(jiān)管從過去管人、管事、管資產(chǎn)，到以管資本為主，體現(xiàn)了國家在國有資產(chǎn)經(jīng)營目標上的重大調(diào)整。

管人、管事、管資產(chǎn)是計劃經(jīng)濟體制對國有企業(yè)管理方式的延續(xù)。計劃經(jīng)濟下，國家通過下達指令性計劃，對企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的實物量與價值量進行直接管理，下達的指標包括產(chǎn)量指標、產(chǎn)值指標、新產(chǎn)品試制指標、生產(chǎn)經(jīng)濟效益指標四大類。投資活動按可研、立項、開工、投產(chǎn)等建設(shè)流程逐個環(huán)節(jié)進行審批。

經(jīng)過這么多年改革開放，國家取消了對企業(yè)的指令性計劃，但有關(guān)部門用實物量和價值量對國企進行的雙重考核并沒有減少，企業(yè)擴大再生產(chǎn)仍要按建設(shè)程序報批。此外，一些規(guī)劃中的預(yù)期性指標還在分解下達給企業(yè)。這些考核、審批、指標控制同過去的計劃目標一樣，或明或暗地控制著企業(yè)行為，可以看作是“影子計劃”。

在這種體制下，國有企業(yè)形成了多重目標體系，如經(jīng)營利潤、企業(yè)規(guī)模、行業(yè)排名、自主知識產(chǎn)權(quán)、控制力影響力、社會責任等，這些國企老總統(tǒng)統(tǒng)都要考慮。股東回報僅是諸多目標中的一個，且放在次要位置。民營企業(yè)的經(jīng)營目標則相對比較單一，主要是股東回報，回報不高股東既可以用手投票，也可以用腳投票。

當前，國有企業(yè)的經(jīng)營利潤和股東回報總體上還不能令人滿意。2012年中央國有資本38.6萬億元，全年實現(xiàn)凈利潤1.1萬億元，資產(chǎn)利潤率為2.8%，低于同期人民幣一年期存款利率3.5%的水平。2012年凈利潤的10%上繳了財政，遠遠低于國際上國有企業(yè)平均分紅30%的水平。即便是這些分紅，也大部分用于國有企業(yè)而沒有用于公共財政。2013年中央國有資本經(jīng)營預(yù)算支出為1083.11億元，93%用于國企結(jié)構(gòu)調(diào)整、重點項目支出、產(chǎn)業(yè)升級與發(fā)展、境外投資、困難職工補助等，7%用于公共財政和補充社保基金。

國企監(jiān)管實行以管資本為主，有利于改變股東回報較低的現(xiàn)狀，實現(xiàn)這一轉(zhuǎn)變關(guān)鍵要改革企業(yè)治理結(jié)構(gòu)。這里不妨拿民營企業(yè)作個參照。王石擔任萬科的董事長，可他不是大股東。最大的股東是香港人劉元生，他的股票市值可以連地皮一起買下萬科總部，但他既不是公司董事，也不干預(yù)公司日常經(jīng)營。與之類似，馬云占阿里巴巴的股份、扎克伯格占FACEBOOK的股份都不大，但他們對公司行使控制權(quán)，很多大股東則放棄在董事會的投票權(quán)。

反觀我們的國有企業(yè)，監(jiān)管部門往往將股權(quán)大小與決策權(quán)大小劃等號。股份制企業(yè)中國有資本最好占大股，占51%才對控制力放心。國有和國有控股企業(yè)設(shè)有董事會、監(jiān)事會、股東大會、職代會等決策機構(gòu)，有關(guān)部門掌握著這些機構(gòu)國有代表和相關(guān)負責人的任命權(quán)，同時還制定各種影子計劃對企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動進行干預(yù)。雖然從內(nèi)到外層層管控，卻未能有效建立起國企的激勵約束機制。

實踐證明，把人、事、資產(chǎn)都管起來，極大地制約了企業(yè)的自主權(quán)，不利于企業(yè)參與市場競爭。實行以管資本為主的改革，特別是在混合所有制改革中，不宜再追求國有資本一股獨大。當前，應(yīng)當加快改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制，組建若干國有資本運營公司，支持有條件的國有企業(yè)改組為國有資本投資公司。代表國家經(jīng)營國有資產(chǎn)的管理者應(yīng)該“只當老板不當婆婆”。參考淡馬錫和一些成功民營企業(yè)的模式，聘用職業(yè)經(jīng)理人，由那些可以為國有資本帶來最高回報的企業(yè)家經(jīng)營企業(yè)。同時，有關(guān)部門應(yīng)當取消對國企下達的產(chǎn)量、價格、規(guī)模等諸多指標。

實行以管資本為主的改革，意味著國企要從多重目標轉(zhuǎn)向以股東回報為主的目標。很多同志擔心，國企原本承擔的公共服務(wù)、社會保障、交叉補貼等責任由誰來承擔。可行的解決辦法是，將國企經(jīng)營職能與公共服務(wù)職能分開。橋歸橋，路歸路。企業(yè)經(jīng)營主要以股東回報為目的，公共服務(wù)職能由政府以購買服務(wù)的方式來履行。政府這部分新增公共服務(wù)的資金來源，可以通過提高國有資本收益上繳公共財政比例、劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實社保基金等方式予以解決。

今后，應(yīng)當把國有資本股東回報的多少作為衡量企業(yè)社會責任的主要標志，特別是在經(jīng)濟下行壓力較大、財政收入緊張的情況下，有良好贏利的國有企業(yè)更應(yīng)當為國家做出更多貢獻。

（作者系國務(wù)院研究室綜合司副司長）