“絲綢之路經濟帶”和“21世紀海上絲綢之路”（以下簡稱“一帶一路”）是中國新一屆領導人在綜合分析國內外發展大局后提出的重大國際經濟外交戰略舉措。國際社會怎么看待這一舉措？如何通過具體項目落實這一舉措？落實過程中將面臨哪些風險？

2015年1月27日，北京國際能源專家俱樂部特邀在華訪問的能源憲章組織秘書長UrbanRusnak大使一行舉行晚餐會，以“能源憲章組織對中國‘一帶一路’倡議的看法”為主題，就該組織對中國這一重大倡議的看法、能源憲章如何支持該倡議的有效落實、中國與能源憲章的合作關系等話題與國內外十幾位專家進行了深入交流。

Rusnak大使的主要觀點總結如下。

1. 中國的“一帶一路”倡議很及時，但實施時需要顧及他國的想法，避免財大氣粗的做法

Rusnak大使認為，中國提出“一帶一路”這一倡議很及時，整合了此前多項零散舉措為一個大的愿景，體現了中國的軟實力，有助于中國在與“一帶一路”國家實現互補發展的基礎上獲得新的經濟增長點。關于實施“一帶一路”的風險，他認為最大的風險是倡議涉及的其他60多個國家如何看待中國。作為一個地區大國，中國很容易被其他小國認為是“房間里的大象”，任何自身認為微小的舉措都可能引起較小的鄰國的恐慌。中國在實施“一帶一路”戰略時，需要顧及他國的想法，避免財大氣粗的做法，給其他國家、組織和機構留下空間，力求真正達成多贏局面。

2. 能源憲章可以對中國實施“一帶一路”倡議發揮重要作用

能源憲章組織起源于1991年的歐洲能源憲章宣言和1994年簽署的能源憲章條約（EnergyCharterTreaty,ECT）。當時的情況是歐洲擁有資金和技術，但需要能源資源。前蘇聯國家的情況正好相反，與歐洲形成強大的互補，但國內法律與投資保護體系不足以讓歐洲投資者放心。在荷蘭首相的倡議下，歐洲各國與前蘇聯許多國家簽署具有國際約束力的能源憲章條約，目的是鼓勵并保護歐洲在前蘇聯地區的能源投資，并給能源過境和貿易提供法律保護。目前有50多個國家成為了能源憲章條約的締約成員國，并有許多國家如印尼、阿曼等也正尋求與憲章的進一步合作。

Rusnak大使認為，中國目前在能源需求和對外投資方面的情況與1991年能源憲章成立時的歐洲非常相似，能源憲章條約可以為中國“一帶一路”倡議中的能源投資、貿易與過境提供國際條約保護。Rusnak大使指出，“絲綢之路經濟帶”國家中除了中國之外都加入了能源憲章組織。能源是中國對“一帶”國家最大的投資領域，單純依靠投資對象國對投資者的法律保護存在一定風險，而能源憲章條約是全球目前唯一能夠對能源投資、運輸、貿易提供有約束力的法律保護框架的國際多邊條約工具。

3. 能源憲章組織正在進行國際化改革，致力于形成有歐洲之外多國參與的“國際能源憲章條約”

Rusnak大使指出，目前的能源憲章條約過于偏重歐洲的情況，新加入能源憲章條約的國家需要首先簽署1991年的歐洲能源憲章宣言，這與國際能源格局發生的變化不相匹配。為此，能源憲章組織于2009年開始了能源憲章條約的現代化工作。該工作的第一步是對1991年的歐洲能源憲章宣言進行修改，使其擺脫歐洲的烙印，更能體現今天的國際能源局勢。

Rusnak大使透露，有包括中國在內的80多個國家參與的“國際能源憲章宣言”起草工作已經接近尾聲，相關國家將于今年5月20~21號簽署新的宣言。新的“國際能源憲章宣言”只包含一些原則性的聲明，任何接受這些原則的國家都可以簽署。所有簽署這一宣言的國家再會應邀參加對1994年“能源憲章條約”各個條款的修改工作，并就新的“國際能源憲章條約”達成共識。

4. 能源憲章組織力邀中國參與，合作可以分步驟進行

Rusnak指出，全球能源治理包括諸多領域，許多領域如價格波動很難依靠政府行為來解決，而政府能夠控制的是投資和貿易環境，手段是法律與監管框架。

Rusnak大使認為，中國在全球能源投資領域的訴求與能源憲章的原則高度一致。中國希望積極參與全球能源治理，而能源憲章正在進行的改革給中國進一步參與全球能源治理提供了一個很好的機會。Rusnak大使本人在過去15個月中4次訪問中國，是他出訪最多的國家。通過這些訪問，他希望廣泛聽取中國各方的意見以求讓新的能源憲章宣言更加符合中國的情況。 

Rusnak大使希望中國能夠出席5月份的能源憲章會議并簽署“國際能源憲章宣言”，并在此基礎上與其他國家一起共同對能源憲章條約進行修改。簽署國際能源憲章宣言并不意味著一定要加入能源憲章組織，但不簽署該宣言就沒有參與能源憲章條約修改的資格。

與會專家感謝Rusnak大使的介紹，并就中國“一帶一路”倡議以及中國與能源憲章的關系表達了如下主要觀點。

1. “一帶一路”將改變中國的睦鄰戰略。中國從領土看有14個鄰國，從領海看有6個鄰國，而在“一帶一路”框架下，中國將沿線的66個國家看作了利益相關的鄰國，形成了更加龐大的發展利益共同體。

2. 能源將是“一帶一路”戰略的重頭戲。中國與“一帶”國家已經有長達20年的能源合作，目前已有6條油氣管道由中亞進入中國。“海上絲綢之路”今天也是能源貿易之路，每天有500萬桶原油經此路到達中國。中國企業在能源行業對外投資方面還缺少經驗，旨在保護跨國能源投資、貿易和過境服務的ECT對中國來說具有一定的意義。

3. “一帶一路”戰略應在國家與地方兩個層面的基礎上，增加國際層面戰略。“一帶一路”倡議提出后，國家和地方層面很受關注，中央政府相關部委和相關省市都在制定發展規劃。在此基礎上，應考慮國際層面的戰略和實施手段，包括如何發揮相關國際組織的作用，如何讓沿線國家支持中國的這一重大倡議，并與中國達成共贏。

4. 應認真研究中國加入ECT的收益、風險和義務。作為一個國際法律框架，ECT對中國來說是雙刃劍。ECT可以為中國在海外能源投資、過境提供保護，但也可能被在華投資的外國公司用來起訴中國政府。此外，對于投資方與締約國之間的爭端解決仲裁程序，中國政府與可選擇的仲裁機構或仲裁庭之間的關系還有待研究和明確。

5. 應加強領導層對能源憲章組織的認識。新的“國際能源憲章宣言”發布在即，而目前中國政府部門、企業和學術界對能源憲章的了解極為有限。國家發改委能源研究所即將出版ECT的最新中文譯本，有關單位可考慮再編寫一個簡單的“能源憲章手冊”，以增進對憲章的了解，同時組織力量對依據ECT提起仲裁和審理/裁決的61個國際案例進行研究分析。

6. 中國加入“國際能源憲章組織”尚面臨許多障礙。一是國家能源局作為主要對口部門在能力和資源上都非常有限；二是許多技術和法律問題還需時間研究分析；三是中國在如何運用國際法律工具進行境外投資保護方面尚缺經驗。因此，中國加入能源憲章組織的進程不會太快，需要相關各方擁有足夠的耐心和持之以恒的努力。

附件：

能源憲章簡介

一、能源憲章是什么？

能源憲章（EnergyCharter）是一個國際性組織，OPEC代表能源生產國利益、IEA維護能源消費國利益不同，能源憲章致力于加強能源生產國與消費國之間、國家與企業之間、企業與企業之間多維度的對話，推動能源多邊合作，其合作領域涵蓋了整個能源產業鏈，涉及能源投資促進與保護、能源貿易、能源過境運輸、爭端解決以及能源效率等方面，

二、能源憲章的影響力有多大？

自1991年成立以來，能源憲章已有53個簽約成員國及成員組織，包括：阿富汗、阿爾巴尼亞、亞美尼亞、澳大利亞、奧地利、阿塞拜疆、白俄羅斯、比利時、波斯尼亞和黑塞哥維那、保加利亞、克羅地亞、塞浦路斯、捷克共和國、丹麥、愛沙尼亞、芬蘭、法國、格魯吉亞、德國、希臘、匈牙利、冰島、愛爾蘭、意大利、歐盟、日本、哈薩克斯坦、吉爾吉斯斯坦、拉脫維亞、列支敦斯登、立陶宛、盧森堡、馬耳他、摩爾多瓦、蒙古、荷蘭、挪威、波蘭、葡萄牙、羅馬尼亞、俄羅斯聯邦、斯洛伐克、斯洛文尼亞、西班牙、瑞典、瑞士、塔吉克斯坦、前南斯拉夫馬其頓共和國、土耳其、土庫曼斯坦、烏克蘭、英國、烏茲別克斯坦；

另外，能源憲章有25個觀察員國，其中：9個簽約觀察員國，分別是：加拿大、印度尼西亞、約旦、黑山共和國、摩洛哥、巴基斯坦、塞爾維亞、敘利亞、美國；16個受邀觀察員國，別分別是：阿爾及利亞、巴林、中國、埃及、伊朗、韓國、科威特、尼日利亞、阿曼、巴勒斯坦、卡塔爾、沙特阿拉伯、突尼斯、阿聯酋、委內瑞拉、也門。

三、能源憲章成立背景及發展趨勢

在20世紀90年代初，冷戰結束后歐洲的政治形勢發生了巨大的變化，這為歐洲統一之前分散的經濟體提供了條件，尤其是在能源領域，各國普遍認為有必要在歐亞大陸建立一個統一的能源組織，從而保證能源合作的正常開展。1991年6月，時任荷蘭首相的呂德-呂貝爾斯在都柏林召開的歐盟理事會上最早提出建立歐洲能源共同體，此后，以能源為突破口、建立能源合作機構的設想進入歐共體的考慮范圍。

經過多輪協商與談判，1991年12月，歐洲能源憲章代表大會在荷蘭海牙召開，會議達成一致意見，來自歐洲以及澳大利亞、加拿大、美國、日本、土耳其等53個國家的代表簽署了《歐洲能源憲章》政治宣言，《宣言》的目標是“締約國在可接受的經濟基礎之上，改善能源供給的安全性，最大程度地提高能源生產、轉換、運輸、分配和能源利用效率，以提高能源安全性并減少環境問題”。該《宣言》對于能源領域的國際合作具有深遠的意義，但僅是各國間為加強能源合作所做的一個政治承諾，并不具有法律上的約束力。

為了賦予《歐洲能源憲章》國際法律約束力，1992年1月起，各國開始了新一輪談判。1994年12月，談判結束，歐洲能源憲章代表大會在葡萄牙里斯本召開，與會部分成員國簽署了《能源憲章條約》。1998年4月，《能源憲章條約》、《能源效率與環境保護議定書》正式生效，2010年1月，《能源憲章條約貿易條款修正案》正式生效。自2001年第一個投資仲裁案件被受理以來，截止2010年底，已有27個公開案例根據能源憲章條約規定向國際仲裁機構提交了申請。

2009年12月，能源憲章現代化進程啟動，標志著能源憲章開始向亞洲、北非和中東地區拓展。2010年11月，能源憲章現代化進程路線圖正式通過并啟動。2012年8月，能源憲章拓展政策正式通過。

從法律角度來看，ECT是第一個具有法律約束力的多邊投資保護協定，第一個同時覆蓋投資保護和貿易的多邊協定，第一個將過境運輸條例應用于能源網絡的協議以及第一個將具有法律約束力的解決國際爭端方案作為總則的多邊條約，如此多的“第一”使能源憲章在國際能源法律機制的構建中具有重要的地位。目前，ECT已經發展為世界參加國家最多的國際能源多邊條約，已有53個國家和組織簽署了ECT，成為了成員國；觀察員國共有25個，其中：簽約觀察員國（簽署1991年《歐洲能源憲章》政治宣言）9個，受邀請觀察員國（未簽署1991年《歐洲能源憲章》政治宣言，受邀請直接成為觀察員國）16個。

中國自2001年12月受邀成為觀察員國以來，通過人員互訪、召開研討會和信息交流等方式，增進了與能源憲章的合作。

四、能源憲章能提供什么？

（一）交流平臺

能源憲章是目前擁有成員國及觀察員國最多的國際能源組織，利用這一優勢，能源憲章根據不同受眾群體，分別建立了不同層面的交流機構，包括國家政府層面的能源憲章大會及各能源工作組，企業層面的企業咨詢委員會，法律學術層面的國家法律顧問委員會。每年上述交流機構會在世界各地舉辦多個大型國際能源研討會及論壇，議題不僅包括政府關注的全球能源治理、能源戰略安全，也包括企業關注的過境管道運輸協定、能源價格透明，還包括學術界關注的法律條例討論、區域能源局勢研究等。

（二）法律保護

能源憲章的核心法律條約--《能源憲章條約》為成員國及所屬企業提供全方位、多維度的法律保護。《能源憲章條約》是第一個也是為唯一一個具有法律約束力的能源投資保護及貿易多邊協定，第一個將過境運輸條例應用于能源網絡的協議以及第一個將具有法律約束力的解決國際爭端方案作為總則的多邊條約。

截止2013年，根據能源憲章公開資料顯示，已有來自20國家的51家能源企業，依據條約規定的訴訟程序，向國際法庭遞交了仲裁申請，目前已有23個案例通過了最終仲裁，依法維護了自己權益，剩余28個案例目前正在審理當中。能源憲章的核心文件具體如下：

1、《歐洲能源憲章》（或者《1991年能源憲章》）屬于政治性宣言，提倡各簽署國在互利共贏以及可持續經濟發展的基礎之上加強國際能源合作，但不具備法律效力。截止2012年11月，包括美國、加拿大在內的61個國家簽署了《歐洲能源憲章》，簽署《歐洲能源憲章》是簽署《能源憲章條約》的前提。

2、《能源憲章條約》是基于1991年的《歐洲能源憲章》修改而成，是能源領域第一個也是唯一一個具有法律約束力的多邊投資保護協定，該《條約》堅持公開、競爭市場和可持續發展的原則，能源憲章致力成為一個保障全球能源安全的法律基礎框架，通過建立一整套能源法律規則體系，減少能源合作領域的風險。《條約》主要包含了五個方面：基于國民待遇（最惠國待遇）的外國能源投資促進與保護；基于WTO準則的能源原材料、產品及相關能源設備的自由貿易；能源管道或網絡過境運輸自由；降低能源對環境的負面影響，提高能源效率；解決國家之間以及企業與國家之間能源爭端的機制。

ECT并不謀求決定國家的能源政策，也不是一個發展援助工具。它不會將私有化或者第三方干涉強加去別國，一再重申國家對能源資源擁有國家主權，特別是國家政府有權決定勘探能源資源的地域、使用及儲存的發展政策和稅收，并且有權決定是否參加開采和生產。

3、《能源效率與環境保護議定書》是對《能源憲章條約》第19條“環境方面”規定的一個拓展協定，更加詳細地制定了提高能源效率、減少環境負面影響的政策性原則。《議定書》總體上要求成員國建立一套清晰的能源政策，從而提高能源效率，降低能源對環境的負面影響。《議定書》為成員國各自制定本國的能源轉型政策提供了一個模板，同時也提供了一個各國之間交流提高能源效率的平臺，在此平臺上，各國可以就能源征稅、價格政策、環境補貼等能源政策機制進行交流。

4、《能源憲章條約貿易條款修正案》對1994年《能源憲章條約》中部分投資相關的規定進行了修訂，主要替換了第29條“有關貿易實務的臨時條款”規定，更新了部分條約附錄，將《條約》的保護范圍擴大到了與能源有關的設備、原料和產品，并設立了一套能源相關產品的關稅機制，保證了《能源憲章條約》貿易相關法規與WTO規則的一致性。《修正案》為能源憲章條約中的非WTO成員國熟悉WTO規則運行提供了機會，同時也為WTO成員國在能源憲章條約框架下與非WTO成員國開展能源合作提供了保障。

（三）信息共享

能源憲章一直致力于改善全球能源供給的安全性，最大程度地提高能源生轉換、運輸、分配和能源利用效率。為實現上述目標，能源憲章先后組織各國政界、商界及學界的專家起草了《跨境管道運輸協定模板》和《跨境電力輸送協定模板》供所有國家免費試用。目前，能源憲章正研究起草《跨境投資協定模板》，意在加強各國投資促進與保護。

（四）人員交流培訓

為增進各國對能源憲章及各國之間的了解，能源憲章提供了兩種人員交流培訓機制：一是借調工作項目，即各國政府、企業或研究機構可定期選派人員到能源憲章短期工作，與其他各國專家共同完成一份能源研究報告；二是課程培訓，即能源憲章根據最新能源發展動向，定期舉辦相應主題課程培訓，邀請各個國家的政府、企業或研究機構代表參加。

（五）區域項目推進

各國政府或企業可根據自身發展需要，借助能源憲章的國際影響力，邀請其推進某些國際多邊大型能源項目，具體推進形式可以為召開論壇、設立專項定期會晤機制等。例如，能源憲章目前正在推進一項由蒙古國政府發起的東北亞區域電網建設項目，該電網將蒙古國、俄羅斯、中國、南韓、日本連接在一起，2014年6月，能源憲章與蒙古國政府在烏蘭巴托舉辦了該項目的專項主題論壇。

（六）危機預警

為保證能源過境運輸安全，防止烏克蘭斷氣危機再次發生，能源憲章初步建立了一套能源危機早期預警機制，當國與國之間的局勢緊張時，能源憲章在相關國家資源的基礎之上，通過外交斡旋、召開會議等方式盡可能地避免危機的發生。