一、碳排放峰值提出的背景

首先，隨著工業化和城鎮化的快速推進，我國能源消費持續快速增長，能源利用效率較低、GDP增速較快、經濟結構偏重等因素更是能源消費增長的重要推手。"十五"、"十一五"期間我國能源消費年均增長率達到11.58%，遠高于全球2.81%的平均水平。我國能源消費體 量大、增速快、對外依存度高，引發了嚴重的能源安全問題，這一趨勢未來仍將持續。我國自從1993年首次成為石油凈進口國以來，石油對外依存度一路攀升，2000年達到32%，2009年突破50%的警戒線，2012年我國石油的凈進口量達到2.84億噸，石油對外依存度攀升至57.8%。隨著經濟的發展，石油對外依存度還將進一步提高，預計2015年對外依存度達60%左右。BP預測中國在2020年后成為世界最大石油進口國，到2030年將取代美國成為最大石油消費國。與發達國家相比，我國戰略石油儲備建設仍然處在起步階段，規模較小，應急能力相對薄弱。不僅石油、天然氣對外依存度高嚴重威脅著我國能源的安全供應，煤炭生產空間布局不平衡、安全生產基礎脆弱、技術和管理水平低下等問題同樣嚴重威脅著我國的能源安全供應。

其次，長期以來，我國以煤為主的能源結構以及粗放型的能源開發與利用方式造成了嚴重的環境污染、水資源消耗、生態破壞以及碳排 放等問題，導致了巨大的社會經濟 和公眾健康損失。作為世界能源消費大國，2014年我國能源消費總量42.6億噸標準煤。其中，煤炭消費比重為66.0%，水電、風電、核電、天然氣等清潔能源消費比例僅為16.9%。煤炭直接燃燒是造成我國煙塵和二氧化硫污染的主要原因，也是推動碳排放增長的重要因素。當前我國能源消費總量與美國基本相當，二氧化碳排放總量卻是美國的1.6倍，我國單位能源的碳排放強度分別是歐盟、美國、印度的1.3、1.2和1.1倍， 單位發電量的碳排放強度分別是歐盟、美國的1.8和1.5倍，能源和電力消費高碳結構，是我國CO2排放迅速增長的根本原因。當前我國大氣、水、土壤等環境污染日趨加劇，生態承載力已經達到或接近上限。若不能扭轉能源消費較快增長的態勢，大氣污染物和溫室氣體排放量將難以控制，礦區生態破壞將更加嚴重，人民生存環境將受到災難性的影響。

再次，在國際氣候談判中我國面臨的減排壓力日益增加，在應對氣候變化上面臨前所未有的壓力。 自1997年《京都議定書》及其2005年生效以來，全球碳排放的快速增長趨勢仍未得到控制，世界排放格局出現了巨大變化，國際氣候合作對排放大國管控碳排放的要求越來越高。目前，中國、美國和歐盟都已初步明確了各自2020年后應對氣候變化的行動目標。與此同時，IPCC第五次評估報告進一步證實人類活動排放的溫室氣體是導致當前氣候變化的主要原因，實現2T溫控目標需要各國強化削減溫室氣體排放的行動，談判壓力進一步聚焦于主要排放大國。中國作為世界第一排放國，2014年二氧化碳年排放量占全球的28%，相當于美國和歐盟排放量之和，因此，國際社會對我國的減排預期大幅提高。

中國提出2030年碳排放峰值目標，既是從國內經濟社會可持續發展角度做出的現實選擇，也回應了國際社會對氣候變化問題的關切。應對氣候變化、實現排放峰值目標將對我國未來能源發展以及產業發展形成實質性約束。

二、內涵與影響

與發達國家碳排放峰值自然而 然的形成過程不同，中國是提前主動設置碳排放峰值目標，能否實現還取決于工業、能源、建筑、交通等關鍵排放部門的發展路徑。從政策現狀來看，目前中國實施的碳強度目標政策，雖有助于抑制碳排放增速，但對實現CO2排放峰值還遠遠不夠。

隨著工業化進程逐漸完成和經濟增速下滑，碳排放峰值對我國經濟發展的影響將逐漸減弱。一是工業化進程逐漸完成，工業增長趨緩降低了碳排放壓力。2005年-2015年間，工業能源消費的年均增長為 2.6%，隨著快速工業化接近尾聲，工業領域的增速將降至年均1%。研究顯示，鋼鐵和水泥行業碳排放到2020年將穩定在2015年前后的水平。英國貿易投資總署(UKTI)發布的研究報告認為，中國的排放峰值可能提前完成，最大的影響因素就是經濟轉型的方向和速度。二是我國經濟增長步入新常態，經濟增速下降減緩了碳排放增長壓力。2014年中國的GDP增長率為7.4%，很多預測表明，未來5年將保持7%，2020年-2030年將降至5%-6%，2030年將保持在4%-5%左右，經濟增速下降有利于實現碳排放峰值目標。三是經濟結構轉型有利于實現排放峰值。長期看，隨著經濟結構由重工業轉向消費、先進制造業和服務業為主，碳排放壓力就會下降。

正在進行的能源結構轉型，也為實現碳排放峰值奠定了基礎。一是碳強度趨勢正在發生改變。2007年-2011年，我國碳排放每年增長6%-11%，經濟增長7%-10%，但是2012年排放增長不到3%，經濟增長7.5%。有研究提出，2020碳強度下降40%-45%的減排目標可以超額完成。二是煤炭消費比重下降。10多年來，我國煤炭消費首次出現下降，碳強度下降目標推動削減煤炭以及向污染開戰也是重要因素。我國可能會提前完成能源結構調整目標，將煤炭占能源消費比重控制在65%左右。

我國作為發展中國家，需要高度重視控制排放對國民經濟各行業、部門以及企業和居民產生的不利影響。總體上看，控制碳排放一定程度上會限制經濟發展速度，對產業、技術、生產與投資等產生重要影響，還會對城鎮化的模式和形態產生重大影響。即便是發達國家，也非常關注控制排放引發的經濟社會風險。英國主要從產業競爭力和電價上漲兩個方面評估控排政策給經濟社會帶來的風險和影響。其主要結論，一是參與國際競爭的能源密集型產業容易產生競爭力風險，從而失去優競爭勢；二是控排政策提高化石能源和電力消費成本，推動電價上漲，導致典型家庭能源支出增 加。因此，我國碳排放峰值相關政策的設計需要借鑒發達國家的經驗，充分考慮控排對相關行業和消費者造成的風險，并提前采取相應的措施，以免引發嚴重的不利后果。

三、主要驅動因素的國際比較

碳排放峰值管理政策要充分考慮我國發展階段和資源稟賦，設計多種不同的政策工具，制定相應的產業、區域和能源等領域的配套促進政策。

1.我國人均排放已超過世界平均水平，控制排放的形勢十分嚴峻。從國際對比(見圖1)可以發現，為滿足生活水平提升，需要一定的排放空間做支撐。發達國家有兩種類型，-類以美國、加拿大、澳大利亞為代表，人均排放超過15噸；另一類以德國、法國、日本為代表，人均排放在5-10噸，以較低的碳排放水平實現了同樣高的生活水平。目前，發展中國家人均排放也存在分化，中國、南非人均排放水平較高，不僅高于 世界平均水平，也高于法國人均排放水平；巴西、印度的人均排放水平遠遠低于世界平均水平。2012年，我國人均排放為6.08噸，人均排放增長的主要推動因素是能源消費增長。隨著生活水平的提升，中國人均排放仍有較大的增長潛力。

2.人均GDP趨于穩定、能源強度和碳強度持續下降是峰值出現的前提條件。發達國家碳排放下降的主要推動因素是能源強度和碳強度的持續下降。發展中國家由于經濟處于快速擴張階段，人均GDP對碳排放的推動作用較大，同時碳強度、能源強度下降速度較慢。綜合看，人均GDP增長對碳排放的推動作用遠遠超過能源強度和碳強度的下降程度，導致碳排放總量迅速增長。OECD國家和非OECD國家碳排放的發展趨勢就具有非常明顯的特征。

從經合組織國家內部分組看，這一趨勢得到進一步證實。OECD美洲國家和歐洲國家碳排放都呈現出穩中有降的態勢，OECD歐洲國家和美洲國家基本類似。其區別在于：OCED歐洲國家碳強度下降的幅度更大，碳排放總量峰值特征也更明顯。這說明歐洲國家在能源結構調整方面取得了較大進步。

從碳排放驅動因素看，OECD亞太國家則表現出不同的發展態勢，其碳排放仍處于增長當中，主要原因是人均GDP仍處于上升通道。當前，我國正處于快速工業化和城鎮化進程當中，人均GDP仍將保持較快增速，未來碳排放快速增長是必然趨勢。關于未來我國能源消費和碳排放峰值，有研究認為，我國進入高收入國家行列后，人均能源消費和碳排放將很快達到峰值。根據針對我國碳排放峰值的已有研究結果，預計2030年前后我國二氧化碳排放達到峰值，排放量115億-120億噸二氧化碳左右，人均二氧化碳排放量8噸左右。

四、風險與挑戰

1.能源結構調整困難重重。從能源行業看，改變以煤為主的能源消費結構十分困難。為實現2030年碳排放峰值目標，一方面，減少對煤炭依賴，在化石燃料燃燒使用碳捕獲和封存技術；另一方面，發展無碳能源，如水電、風電和核電等，但目前尚未找到成本和規模合適的替代能源來滿足其能源需求。同時，我國也可能會加速其對可再生能源和頁巖 氣開采發展。

我國能源結構調整面臨的主要 障礙是資金、技術和能源可獲得性，天然氣能否大幅進口是我國能源結構調整取得成效的關鍵。一是能源消費結構實現"去煤化"面臨較大挑戰。未來我國能源結構調整難度很大，擺脫煤炭密集型的工業化進程是一個漫長的過程。隨著經濟的增 長，二氧化碳排放取決于能源強度(單位國內生產總值的能耗)和碳強度。根據BP預計，未來全球碳強度下降速度較慢，各國都將出現不同程度的下降，但不會出現明顯的趨同現象，2012年-2035年下降8%(年均-0.3%)。碳強度的變化取決于燃料結構的變化。在沒有出臺碳價的情況下，燃料結構由其他因素和各國的發展路徑決定(見圖5)。二是實現2020年10%天然氣消費目標十分困難。《能源發展戰略行動計劃(2014-2020年）》提出，到2020年，非化石能源占一次能源消費比重達到15%，天然氣比重達到10%以上，煤炭消費比重控制在62%以內。2012年，我國天然氣占能源消費總量的比重僅為4%，實現2020年10%天然氣消費目標并不容易。

2.電力行業低碳轉型難度較大。電力需求在終端能源消費中增長最快，電力部門對于全球能源轉型具有重要影響。無論是在工業化國家還是新興經濟體，發電在一次能源消費中的比重都有所提高。電力行業是影響全球燃料結構的最大和最多樣化的動力，所有燃料在該行業中相互競爭，煤炭和天然氣在全球層面開展競爭。目前，我國電力行業煤炭消費比例非常高，經濟發展主要依靠國內煤炭，煤炭在一次能源當中的比重是68%，在發電中裝機容量中以煤電機組占比為78%，煤電在發電總量中的比例為83%，與發達國家相比，我國煤電比重比較高，降低煤電比例要付出巨大的努力。
隨著收入的提高、經濟格局的調整以及追求更清潔的燃料，電力能源消費結構將逐漸發生變化。但與此同時，仍然存在如下若干制約電力行業低碳轉型的因素：一是天然氣發電難以在電力行業推廣應用。我國天然氣為政府定價，長期采用居民用氣低價格，工業、發電用氣高價格的定價模式。在當前氣電價格尚未理順、煤炭價格維持較低水 平以及煤電污染物排放監管不到位的形勢下，預計短期內天然氣發電難有大的突破。二是電力行業的低碳轉型需要低碳技術大規模的應用，但低碳技術的推廣應用面臨很大挑戰。在大多數國家中，轉向資本密集程度更高的能源技術和提高化石燃料價格，將導致平均供電成本的增加，以及抬高終端用戶電價，這顯然容易遭致利益集團的反對。三是我國可再生能源的發展規模還比較小，還難以滿足電力部門龐大的能源需求。四是從政策導向看，目前國家尚未提出明確的電力行業低碳轉型路徑。

3.城鎮化進程推動交通和建筑能源需求快速增長。根據《國家新型城鎮化規劃(2014- 2020年）》，目前，我國仍處于城鎮化率30%-70%的快速發展區間。城鎮化水平持續提高，將使城鎮消費群體不斷擴大、結構不斷升級、潛力不斷釋放，規劃提出努力實現1億左右農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶，這會導致交通和建筑用能需求激增。一是城鎮化對建筑能源消耗具有多重影響。隨著城鎮化推進，城鎮建設大規模開展，建筑面積總量將隨之快速增長；城鎮化進程加速將推動第三產業發展，導致公共建筑能耗的增長。二是隨著城鎮化率的提升農村人口流向城市的同時居民生活水平的不斷提升，將驅動建筑能源消費增長，使建筑領域將成為我國未來能源消費和碳排放的主要增長源。根據住房和城鄉建設部科技發展促進中心的研究，到2030年，城鎮民用建筑總量將達到600億平方米，建筑能耗總量將達11億-12億噸標準煤。到2050年，建筑能耗占總能耗的比重將將從目前的22%左右增長到35%以上。三是城鎮化帶來機動化出行增加，必然導致交通、居住能源需求和碳排放增加。預測未來中國汽車保有量仍大幅增加，2012年-2035年，我國千人汽車保有量將從80輛增至360輛，車輛保有量迅速增加將導致石油需求的增長。未來交通行業燃料需求仍將以石油為主。四是如果缺乏有效的政策支持，替代燃料仍難有實質性發展。盡管我國對液體燃料的需求增量最大，但需求量增長比過去10年相對放緩。對于交通部門天然氣的應用，我國能源規劃提出加快天然氣加氣站設施建設，以城市出租車、公交車為重點，積極有序發展液化天然氣汽車和壓縮天然氣汽車，穩妥發展天然氣家庭轎車、城際客車、重型卡車和輪船。整體看，未來替代的規模不大。

五、應對策略

為實現2030年的碳排放峰值目標，提高能效和改變能源結構是關鍵。目前，我國減排潛力較大的部門分別是工業、建筑和電力。對于電力部門而言，通過增加可再生能源發電和提高煤炭發電效率是提高電力部門低碳轉型的關鍵。為減少控排政策對經濟社會的不利影響，需要優先選擇成本低的政策，并通過配套政策降低風險，主要措施如下。

1.推動低碳技術進步，提高能效。能源效率被稱為世界上隱藏的燃料，通過改造現有的技術和采用低碳技術，可以帶來顯著的節能效果，推動全經濟范圍內能效技術和實踐的普及。我國工業和服務部門提高能源效率具有較大潛力，開發更高能效的住宅、汽車和商業。到2030年，提高能效不僅可以有效控制能源需求，而且可以大幅度削減CO2排放。降低低碳技術和低碳能源的使用成本，近期需要盡快提升能效水平；部署成本有效的減排技術，且評估其有效性、規模、成本以及對經濟增長和人民生活質量的影響。

2.管理和改變消費行為。這是成本最低的減排手段，幾乎不需要進行任何顯著投資就可以實現。當綠色、低碳消費的社會需求達到一定規模時，消費端就可以倒逼生產端，推動企業實行低碳生產，進而實現消費與生產的良性互動與低碳轉型。全球越來越多的公司以開始管理能源消費和碳排放，并設定了減排目標，以此來響應來自消費端與社會需求的變化。我國企業要順應這一趨勢，主動報告并披露排放目標，并自覺接受社會監督。

3.科學設計減排政策，降低控制排放引發的經濟社會風險。政策設計不合理難以獲得社會公眾的支持。從世界范圍內看，政策制定者也在通過一系列立法和管制措施影響技術研發和消費者選擇，從而控制溫室氣體排放。如果決策者希望提高碳排放成本，碳稅比碳交易會更有效，取得的收入可以用來直接投資，幫助低收入家庭降低能源價格上漲對他們生活造成的不利影響。征收碳稅也可以通過其他領域的減稅實現稅收中性。

4.大力發展可再生能源，推動能源結構調整。擴大低碳能源的使用，提高能源消費中天然氣、核能和可再生能源的比重。很多國家已經采取了類似措施，實現路徑是降煤、提氣、能源類型多樣化。加大非常規天然氣勘探開發力度，提高天然氣在能源生產和消費中的比重；力爭到2020年天然氣消費量達到3500億立方米左右，到2030年天然氣消費量達到6500億立方米左右，占能源消費的比重達到10%和15%左右。顯著降低煤炭消費比例，2020年下降到60%左右，2030年進一步下降到50%以下。到2030年初步形成煤、油、氣、核、可再生共同發展、多元化的能源供應結構。