國家開發銀行專家委員會常務委員 孫家康

2015年“十二五”收官之年已經過去，“十三五”的開局之年—2016年已經到來，在此之際僅對我國的光伏發電產業發展的有關情況做簡要的回顧如下。

一、發展新能源發電產業的意義

近年來，發展新能源產業已是世界各國調整能源結構，應對氣候變化，推動能源可持續發展的共識。我國發展新能源特別是太陽能、風能等可再生能源發電產業更具有現實、長遠和重要的意義。

（一）發展光伏發電產業是我國調整能源結構，應對世界氣候變化的重要舉措之一。

眾所周知，長期以來我國是以化石能源生產消費為主的一次能源結構、電力結構，它不僅滿足了我國經濟快速發展，加速工業化進程對能源與電力的需求，同時也消耗了大量的化石能源資源，并伴隨產生、排放了大量的二氧化碳溫室氣體、二氧化硫、氮氧化物等污染氣體、粉塵與灰渣等污染物，嚴重影響氣候變化、生態環境及人類的生產生活。

2014年我國的一次能源生產結構、消費結構如圖示：

我國2014年能源生產總量為36億噸標煤，能源總消費量為42.6億噸標煤。

由圖可見我國一次能源生產與消費中化石能源占比過大，占比達88.8%（僅煤炭生產與消費的比重就分別占73.2%和66%），非化石能源的消費僅占11.2%，（2015年占到12%）使我國2014年與能源相關的二氧化碳溫室氣體排放量占全球二氧化碳排放總量的27.5%（BP-2015）排名世界第一，污染氣體二氧化硫的排放量亦居全球首位。

一次能源消費中我國的石油消費總量為5.01億噸，而國內的生產量僅為2.1億噸，進口約3億噸。除大量排放二氧化碳溫室氣體、二氧化硫、氮氧化物等污染氣體影響氣候與環境之外，消費缺口嚴重依賴進口，嚴重影響國家的能源安全、經濟安全與國防安全。

2014年我國的電力裝機與發電量如圖示：

2014年我國電力裝機總容量為13.6億千瓦，全年發電總量為56495.8億千瓦時。

由圖可見我國的電力裝機與發電量中火電占比過大（火電裝機與發電量分別占總裝機與發電量的67.3%和74.9%，而太陽能發電裝機與發電量僅占總裝機與發電量的2.1%和0.4%，調整能源與電力生產與消費結構加快新能源和可再生能源特別是太陽能和風能發電非常必要，因為它不僅可以大量減少化石能源資源的消耗，同時又大量減少溫室氣體、污染氣體、污染物等有害排放，也就是對保護人類賴以生存的地球生態環境，應對全球的氣候變化，作出我國的自主貢獻具有現實的意義，既是當務之急也是能源發展的長遠之計。

（二） 是貫徹落實我國政府對外承諾的2020年我國的非化石能源消費占能源總消費量的15%，單位國內生產總值二氧化碳排放比2005年下降40%—45%。2030年我國的非化石能源消費占能源總消費量的20%，2030年左右我國的碳排放總量達到峰值的需要。

（三） 發展光伏發電產業是貫徹落實習近平主席在2014年全國第六次財經領導小組會議上聽取國家能源局有關能源工作匯報時所做的有關能源發展問題的重要指示：即要進行能源消費革命、能源生產革命、能源技術革命、能源體制革命和進行能源國際合作。對此，積極發展太陽能這一新能源產業具有重要意義。

（四）國家已將新能源產業列為我國七大戰略新興產業之一，光伏發電產業以成為近年我國投資增長中的重要亮點之一，是新的經濟增長點。支持這一產業的發展就是貫徹黨的十八屆五中全會精神，推動落實支持新技術、新產業發展、建設清潔綠色低碳高效安全的現代能源體系的要求。

二、我國光伏發電產業的規劃與發展情況

（一）“十二五”規劃目標的確定與調整

我國“十二五”光伏發電裝機規劃目標最初確定的是500萬KW，此后進行了5次調整，由最初的500萬KW調整為1000萬KW、1500萬KW、2100萬KW調整到3500萬KW，2015年年初國家有關部門在確定今年的光伏發電規劃目標時，又提出了2015年光伏發電裝機規劃目標1500萬KW，并發文征求意見，之后確定了2015年光伏發電裝機規劃目標為1780萬KW。也就是說“十二五”末的光伏發電裝機規劃在3500萬KW的基礎上又增加了1085萬KW，達到4585萬KW。

與最初確定的“十二五”光伏發電500萬KW的目標相比，增長了8倍，由當初的年均裝機100萬KW調整到年均裝機大于900萬KW。

這一方面說明光伏發電產業發展速度很快，相關部門能夠與時俱進，及時調整規劃。另一方面說明對光伏發電產業發展的認識跟不上發展的形勢，同時也反映出規劃未能充分起到引領和指導產業發展的作用。

2014年我國的光伏發電年規劃曾確定為1400萬KW，其中光伏地面電站為600萬KW，分布式光伏要為800萬KW。到2014年年底為止，沒有完成規劃裝機目標，光伏裝機只完成了1060萬KW，為規劃的75.7%，其中地面電站完成855萬KW，為規劃的142.5%，分布式光伏僅完成205萬KW，相當于規劃的25.6%，其原因值得深思。

之所以會有如此的結果，有可能是相關人員，在制定規劃時是參照與借鑒了歐洲光伏電站的裝機構成情況，但又未能將歐洲的實際情況，特別是德國的情況與中國的國情做對比分析，德國的光伏發電是以分布式電源為主，約占80%以上，因為德國等歐洲發達國家平均的人口素質較高，中產階級的人數占比較大，且大部分有獨立的住宅，享有自有房產的屋頂使用權與支配權，環保理念相對較強，經濟收入水平較高，無論是企業或個人均易于開發建設。而我國，絕大部分城市的工薪階層，沒有獨立的自主房產，單一住戶不享有所住的多層與高層住宅樓的屋頂使用權和支配權，所以我國的分布式電站在目前多建在開發區域、工業園區等企業及寫字樓、辦公樓等場所的屋頂以及部分經濟發達地區的城郊結合部有獨立住宅和有較好的經濟收入的居民住宅屋頂，又因光伏電站的開發商與開發區工業園區等房產業主法人之間的權宜關系較為復雜，在一定程度上還影響著分布式光伏電站的項目開發。我國擁有獨立住宅產權的是廣大農村的農民，由于目前經濟水平仍還不高，難以做到一次性的資金投入，并在數年之內才能收回的自主安裝開發屋頂分布式光伏。一旦農民的經濟收入水平有很大的提升，達到相對富裕、生活進入小康，受教育程度、思想觀念、綜合素質等也都會有很大的提高，屆時才將是我國分布式光伏發電爆發式增長之日。變目前規劃要建分布式電源到屆時廣大居民、農民主動要建分布式能源的局面，從而會大大提升分布式光伏所占的比重。國家支持的光伏扶貧項目也將在“十三五”分布式光伏發電的增量中不斷體現。

國家“十三五”新能源發電規劃正在征求意見與編制之中，預計在原有有關部門編制的2020年規劃光伏發電裝機規模目標1億KW的基礎上調整到1.5億KW，屆時將占我國發電總裝機的8%左右，發電量將達1800億KWH，將占我國總發電量的2.5%左右。

國際能源署2013年發布的光伏發展路線圖，提出2020年全世界光伏累計裝機容量將達到2億千瓦，光伏年裝機市場規模達3400萬KW，發電量在全球發電總量中占比為1%，我國的“十三五”光伏發電規劃目標與之相比是先進的、亮麗的。但也將會證明國際能源署的2020年光伏發展路線圖是偏于保守的，屆時也一定會有較大的突破。

歐洲光伏產業協會提出歐洲光伏發電2020年的情景目標：1.2020年光伏發電滿足歐洲電力需求4%的基本情景。2.在電力基礎設施無重大變化影響情況下光伏發電滿足歐洲電力需求6%的加速發展情景。3.滿足歐洲電力需求12%的理想發展情景。與之相比，我國的“十三五”光伏發電確定的目標距歐洲2020年上述的基本情景目標還有不小差距。如果結合我國經濟發展可能出現的不同情況，確定我國光伏發電產業發展的“十三五”情景目標。除要實現推薦的目標外，還要在爭取實現較好的情景目標，也不失為一種較好的選擇。

（二）光伏發電產業的發展簡況

1.世界光伏發電產業的簡況（發電裝機容量見下圖）

據有關部門統計2005年世界光伏發電總裝機容量近510萬KW，歷經十年發展，到2014年光伏發電總裝機容量已達到1.77億KW，與2005年相比增長了約34倍，是世界經濟發展中快速增長的產業之一。預計2015年全世界光伏總裝機總量將達2.3億KW左右。

2.我國的光伏發電產業簡況（發電裝機容量見下圖）

我國的光伏發電裝機容量2005年僅為7萬KW左右，相比歐美等西方發達國家，我國的光伏發電產業起步較晚，但發展很快，到2014年發電裝機已達到2805萬千瓦，與“十一五”末的2005年相比增長了400倍。

2005年我國的光伏發電裝機容量僅占世界光伏發電總裝機的1.4%，歷經我國光伏發電產業黃金十年的快速發展，到2014年我國的光伏發電裝機已占世界發電總裝機的16%。

發電量的發展情況見下圖

我國的光伏發電量2005年僅為0.42億KWH，到2014年已達到250億KWH，比2005年增長了近595倍，雖然基數非常小，但是增長速度非常快。

三、我國光伏發電產業存在的主要問題

（一）規劃問題

我國的太陽能資源豐富，特別是西北地區陽光充足，日照時間較長，荒漠土地占比較大，易于規劃開發建設大規模的光伏電站。中東部地區距離負荷中心較近，貼近需求側，經濟較發達，但空閑荒漠土地極少，易于規劃開發建設屋頂分布式光伏或與農業、林業、漁業相結合的分布式光伏。但總體上講，前期已開發建設的光伏電站無論國企、民企、合資企、外企及個人無論是西部還是中東部，基本上仍以地方與企業各自為政，以非有序開發為主。缺乏國家層面的統籌規劃與頂層設計。未能體現規劃指導下的總體性、區域性、層次性、階段性的科學、有序、良性開發與發展的格局及落實科學發展的規劃理念。難以形成國家規劃指導與約束機制，難以避免出現類似于煤炭產業過去發展過程中的小煤窯式的開發方式所造成的資源浪費與損失。難以避免目前出現的一邊國家下大氣力治理霧霾，經濟、能源在調結構、轉方式，一邊卻是地方與電力企業忙于抓緊時間大干快上火電項目，給國家造成資源浪費與損失的扭曲局面。

（二）并網消納與棄光限電問題

國家出臺了一系列政策，鼓勵與支持新能源產業發展，國家電網公司也對新能源發電并網消納發文承諾予以支持，出于企業的自身利益及國家有關方面監督檢查與落實的不到位，使得光伏發電并網消納、棄光限電問題始終未能得到很好地解決，不僅仍存在電網規劃滯后、電網與電源規劃不匹配，而且已建的并網光伏電站，棄光限電經常發生，部分地區還日益嚴重。2014年光伏發電項目的發電設備年平均利用小時數僅相當于風電發電項目年平均利用小時數的一半左右，2015年也很不樂觀，不僅影響光伏企業的發電效益，也造成能源資源的浪費及對環境保護不利，對調整能源與電力結構不利。

（三）光伏發電上網電價及國家資金補貼到位問題

光伏發電的上網電價目前有兩部分組成，一部分是由電力公司支付的，按當地脫硫上網電價付給光伏發電企業，大部分地方電力公司基本上可以做到按月即結算支付電費。一部分是由財政支付的國家補貼電價，2014年國家新能源基金由財政部代收繳490多億元，至2015年一季度支付還不到410億元，除風電、生物質發電補貼之外光伏發點補貼的手續也相對繁瑣。如何做到及時收繳，及時撥付事關行業與企業能否正常運轉、生存與發展的問題，是落實與體現國家對光伏產業的支持問題，對此企業不僅十分關注與看重，反映與要求也很強烈，有關各方應予以高度重視和積極關注并采取有效措施與解決。

隨著光伏產品的技術進步、效率提高、成本下降，國家也在不斷調低上網電價，但調低上網電價及政策發布的時間應合理把握，盡可能做到公平合理，避免斷崖式調低。避免因政策的出臺給產業發展帶來波動。避免我國前幾次光伏電價調整時出現的發電企業為獲取原來較高的電價補貼，利用政策頒布與正式實施（執行）存在的時間差而突擊搶建，從而帶來一系列的質量隱患及各種弊端，并使搶建后的建設規模在一個時段內迅速回落，價格政策調整應使企業獲得較均衡合理的利潤，同時也為激勵企業降本增效，為今后平穩過渡到光伏發電實現平價上網創造條件。

我國的光伏發電產業之所以發展的如此之快，主要得力于國家全方位的政策支持，特別是財、稅、價格等一系列的政策支持。此外，我國具有豐富的太陽能源資源優勢；由于技術不斷進步特別是我國光伏產業鏈上、中游企業奮力進取，使得材料、設備、國產化程度不斷提高、價格不斷走低、產品質量與性價比不斷提高、增效降本成效顯著。還得力于國家、政府和有關部門企業領導對太陽能發電產業的正確認識、重視，并積極支持的結果。

需要說明的是“光伏產能過剩”一般籠統地講是指光伏產業鏈上游原材料生產產能中晶硅產品雜質較高純度低、質量差、效率低的這部分產能，中游產品生產制造產能中指加工的硅片、電池、組件等產品效率與質量低于世界平均水平以及我國國家標準的產品產能。以上這些均可以通過破產兼并及債務重組逐步解決或通過產品技術升級換代提高產品的質量、效率來解決。

而光伏電站是新能源、可再生能源、非化石能源是清潔、綠色能源，也是我國的戰略新興產業，是朝陽產業。世界各國均大力倡導與積極支持這一產業的發展，我國也不例外。光伏發電站不是建多了而是太少了，不是過剩了而是很需要，同時光伏發電產業也不是我國產能過剩的行業。這一點我們應從深入學習和領會習主席有關能源發展戰略問題的指示得到啟發受到教育并身體力行。

四、有關建議

（一）建議國家在制定“十三五”光伏發電發展規劃時能進一步搞好全面統籌規劃與頂層設計。搞好電網與各類電源，特別是與新能源布局相結合的電網、電源綜合規劃，由國家建立統一的協調機制，有效協調電網與各類電源的統一規劃，使之同步配套開發與建設，節約能源資源，提高能效與時效。

（二）建議在做好并落實電網規劃的同時，建立政策措施可行的新能源并網消納的激勵、懲罰與約束機制，建立有效的責任機制，落實執行、監督、檢查的責任，解決好并網消納與棄光限電的問題。

（三）建議國家能夠組織有關電力、價格行業專家研究制定與光伏發電成本下降趨勢較相吻合、同步配套的動態上網電價的調整機制與調整程序，確保光伏發電產業健康、科學、可持續發展。