內容提要：

"推動能源體制革命，打通能源發展快車道"是習近平總書記能源革命戰略的重要內容。黨的十八屆三中全會精神明確，對能源行業進行監管，是推進國家治理體系和治理能力現代化的有力舉措，也是現代政府的重要職能之一。但就目前來說，我國的能源監管理論和監管實踐尚未能完全適應監管治理體系建設的要求，這就有必要借鑒國外回應性監管的成熟做法，創新監管方式，提升監管效能，以"大監管"的理念，構建多方合作機制，推進能源監管體系建設，更好地服務能源行業健康可持續發展。

在我國經濟管理體制中，能源管理體制是變動最為頻繁的體制之一。每隔幾年，能源監管體制好像都要發生變革。以2002年"五號文"頒布、翌年初國家電監會成立為發端，十幾年來每到關鍵節點，能源監管體制改革的聲音屢屢為輿論所重。在相當數量的業內外人士看來，能源監管體制改革的迫切程度，較之能源領域市場化改革有過之而無不及。

事實是，體制的變革畢竟是一個牽一發而動全身的大問題，需要時間的準備、更需要時機的把握。隨著能源市場化改革的進一步深入以及安全生產形勢的深刻變化，需要不斷創新監管方式，豐富監管手段、提升監管效能。而積極借鑒國外"回應性監管"的成熟做法，以"大監管"的理念，構建多方合作機制，推進能源監管體系建設，更好地服務能源行業健康可持續發展。創新監管范式、提升監管效力無疑是一個具有操作性的現實選擇。

一、當前我國能源監管的基本情況。

國家能源局2013年的重組，開啟了我國能源行業政監合一的新模式。四年多來，按照中央和國務院的統一部署，積極推進"放管服"改革，主動簡政放權，取消或下放了64%的審批事項，能源行業管理方式發生了根本性轉變，突出表現在：從原來的以行政計劃和項目審批為主的管理方式，向更加注重發揮能源戰略、規劃、政策和標準的引領作用轉變，向更加注重發揮市場配置資源的決定性作用轉變，向更加注重強化規劃、政策、標準的執行和落實情況的事中事后監管轉變，向更加注重改善能源公共服務、提高供給能力和效率轉變。

適應這一轉變，國家能源局及派出機構按照國家治理能力和治理體系現代化的要求，著力構建能源管理和能源監管"一體兩翼"新格局，強化監管，積極完善規劃、政策、規則、監管"四位一體"的能源管理新模式，陸續出臺了創新能源監督管理機制、加強后續監管等一系列指導意見。圍繞創新和完善能源監督管理體制機制，初步探索出了一條適合我國國情、管理有序、監管有效的能源行業管理新模式。

調控和監管進一步加強。編制并實施《能源監管行動計劃（2014-2018年）》，積極推進能源行業信用體系建設，制定對取消和下放行政審批事項加強后續監管的指導意見，建立健全"雙隨機一公開"監管抽查機制。法規制度建設逐步加快。《能源監管條例》已六易其稿，以監管為重點的一系列規章、辦法先后頒布。重點專項監管和問題監管成為主要方式。適應能源項目審批簡政放權的背景，新建電源投資開發秩序、火電項目優選等事中事后監管和電網、油氣管網公平開放等監管深度展開。電力市場建設、化解煤炭行業去產能、以及能源價格改革、大氣污染防治監管全面布局。電力業務許可、節能減排、人民群眾滿意用電等民生監管，切實解決關系群眾切身利益的諸多問題。扎實開展電力安全監管工作。制定電力安全生產監管相關規章制度，深入開展隱患排查整治，促進電力等能源安全生產運行和能源的可靠供應。一系列有質量、有分量、有影響的監管報告相繼發布。整體監管工作有章法、有聲色、有成效，監管的整體效能不斷提升，實現了"放管結合，有效的管可以更多的放，管得好才能放得活"的改革預期。中共中央"9號文件"中，在講到電力監管工作時稱"電力監管積累了重要經驗"，也可以說是對以電力監管為主要內容的能源監管工作的客觀評價。

二、能源監管中存在的問題。

與原國家電監管會10年的篳路藍縷相比，新的國家能源局4年多來的開拓進取，監管思路日趨清晰，監管手段、監管方法也逐漸豐富，但與能源革命的大形勢、能源市場化改革的新要求相對照，還有諸多明顯的問題和不足。

監管工作機制不夠理順，職責不清。目前我國能源行業監督管理職責相對分散，相關部門之間、中央政府部門與地方政府部門之間存在政策目標差異和步調不同步等多方面的問題，工作協調難度比較大。以能源立法困境為例，由于能源立法涉及部門多，缺乏強有力的推動機制，溝通協調難度極大，進展緩慢。其中，能源法就涉及15個部委，石油儲備條例涉及4個部委12家單位，溝通協調之難，異乎尋常。加之能源管理和監管機構在很多事情上權責不對等甚至有責無權，影響了能源監管工作的開展，制約了監管作用的正常發揮。

監管工作界面不明，監管效率偏低、監管效力偏弱。 法律法規缺失，問題處理依據不足，監管工作缺乏應有的強力支撐，一定程度上影響了監管的效力。政監合一的國家能源局成立已逾4年，作為監管工作的重要法律支撐的《能源監管條例》至今尚未出爐。監管機構既有"老虎吃天無處下口"的困惑，也有"拳頭打到棉花垛上"的煩惱，監管效能缺乏相應的保障。職責不清，導致相關工作無法更加有效開展。以電力安全監管為例，由于與地方有關部門的職責關系不清，導致部分工作難以開展。個別行業主管部門要職能不要責任，要權力不要安全，甚至有的政府部門分配電量計劃時，是"電力行業管理部門"，落實安全責任時，是"經濟運行管理部門"，對中央和地方召集的重要安全會議都可以不參加、不理會。完全置"管行業就要管安全、管生產就要管安全、管業務就要管安全"的要求于不顧。許多地方電力安全監管幾乎成了能源派出機構的"獨角戲"，區區二、三人面對一省之幅員、成百上千電力企業，電力安全監督管理力量嚴重不足、職責職能機構難以為繼。

監管主體、監管手段單一，難以滿足"放管服"改革的需要。國家能源局已經下放或取消了64%的行政審批事項，并將按照"放管服"改革要求進一步下放，一個市場監管司、18個能源監管派出機構的架構和400余眾的監管隊伍，無論是監管人員隊伍還是技術力量明顯不足，難以適應新常態下能源監管日趨緊迫、日趨繁重的監管形勢，難以適應"權力和責任同步下發，調控和監管同步加強"的改革要求。特別是當前主要采用傳統的現場監管方式開展工作，更是加劇了監管力量不足與日趨繁重的監管任務之間的矛盾。多年來，受傳統"政府監管"范式的影響，監管理念和思路缺乏創新。 "政府監管"一元，監管手段單一，政府監管部門主要依靠強制手段，使監管權無法在多主體中分配，政府的作用提前發揮，政府以外其他社會群體的功能沒有得到有效釋放。也正是鑒于能源監管力量捉襟見肘的實際，國家發改委副主任、國家能源局局長努爾.白克力明確指出：我們一方面可以考慮在不突破總編制的前提下，對內部機構設置和職責進行優化；另一方面，要努力創新監管方式，充分利用大數據等信息化手段開展非現場監管。明確把創新監管、提高監管的科學性，作為對能源監管的基本要求，以期能夠在新形勢新任務下，能源監管不斷探索創新，提高效率和效能。

三、以回應性監管創新推動能源"大監管"格局的構建。

"茍日新，日日新，又日新"，創新，貫穿了我們民族發展進步的整個歷史。習近平總書記曾經深刻指出，創新也是中華民族最鮮明的民族稟賦。我們的先人早就有創新理念，我們必須把創新作為引領發展的第一動力，把創新擺在國家發展全局的核心位置，不斷推進理論創新、制度創新、科技創新、文化創新等各方面創新，讓創新貫穿黨和國家一切工作，讓創新在全社會蔚然成風。由是觀之，能源監管創新，當然須繼續前行。

回應性監管理論的源起。回應性監管理論最早由美國和澳大利亞的兩位學者伊恩·艾爾斯和約翰·布雷斯維特在上世紀90年代首次提出。該理論提出的社會背景是20世紀60--70年代西方國家在安全生產、環境保護等方面的社會性監管大幅增加，但同時出現監管過度的現象。政府監管受到來自新自由主義的猛烈抨擊，他們主張放松監管，更多依靠市場機制進行調節。正是面對加強政府監管與放松監管的爭論，兩位學者提出了介于兩者之間的第三條道路，即發展政府監管與非政府干預手段的混合模式。兩位學者的專著《回應性監管：超越放松監管的爭論》，與目前國內對監管問題的研究主要從管制經濟學、傳統行政法學和政治學理論視角展開不同，該理論起源于博弈論、社會學和犯罪學的研究成果，后來逐漸與政治學領域逐漸興起的治理理論相結合。該理論的提出具有理論和實踐兩方面的淵源。作者曾形象地把該理論內涵和實踐原則描述為"強制手段金字塔"和"監管策略金字塔"。前者主要針對政府監管者面對被監管個體時采用什么樣的強制手段（多數政府措施是位于金字塔低端的教育和說服），后者是針對整個行業監管的設計，也就是決定在多大程度上把政府監管權下放給非政府部門來行使（政府的命令控制型監管是位于塔尖的，而非政府部門掌握最多的監管措施）。歷經20多年的發展，已經成為全球監管治理領域最具影響力的理論。

回應性監管理論的核心與黨的十八大以來我國的國家治理要求和國家能源管理部門的監管思路完全契合。推進國家治理體系和治理能力現代化建設，就是要把以往政府單一、強制的管理模式，改為多元共治模式。在政府唱"獨角戲"的監管模式或完全依靠市場調節的監管方式都難以獲得最佳的監管質效的情況下，以強調監管主體和監管手段策略的多樣化為核心內容的回應性監管理論與當下國家治理的要求完全呼應。簡政放權、放管結合、優化服務成為本屆政府深化政府職能轉變的先手棋和關鍵招。經過多輪簡政放權工作，如何監管政府轉移和下放出來的權力，保證轉移和下放的政府權力不回位、不移位、不錯位，無疑已成為推進國家治理體系和治理能力現代化的重要保障環節。中央9號文件在闡述深化電力體制改革的基本原則、堅持科學監管時強調： "完善電力監管組織體系，創新監管措施和手段，有效開展電力交易、調度、供電服務和安全監管，加強電網公平接入、電網投資行為、成本及投資運營效率監管，切實保障新能源并網接入，促進節能減排，保障居民供電和電網安全可靠運行。加強和完善行業協會自律、協調、監督、服務的功能，充分發揮其在政府、用戶和企業之間的橋梁紐帶作用"。 國家發改委副主任、國家能源局局長努爾.白克力指出：新體制下的能源市場監管還處于不斷摸索階段，監管的手段、方法還比較有限。要加強總結，積極借鑒，注重創新，積極適應經濟發展和體制改革的新形勢，特別是能源監管范圍不斷擴大、職能不斷拓展、內容不斷增多的新變化，進一步創新監管工作思路和工作機制積極探索和加強非現場監管、主動適應互聯網、大數據應用等發展要求，積極運用大數據、云計算、互聯網+等現代信息技術手段，依托在線審批監管平臺加強后續監管。要善于借用社會和中介組織力量，更好地發揮輿論、媒體的宣傳和監督作用。這些安排，既是具體的又是抽象的，既是理論的也是現實的，為引入回應性監管理念，推動能源"大監管"格局構建，提供了政策依據和行動指南。   

構建從一元的"政府監管"到"大監管"的格局，實現監管權的多主體分配。改進一元的"政府監管"范式，樹立"大監管"理念，是回應性監管理論的根本目標。長期以來，我們往往主要依靠管制經濟學、行政法學和傳統政治學理論來研究監管問題，由于這些理論都秉持一種狹義監管范式，導致了政府單槍匹馬的監管局面。回應性監管理論是從廣義的角度來看待監管，就是把任何個體的控制行為都視為監管的一部分，構建政府與其他社會主體合作的監管治理新模式，充分發揮政府以外組織的監管作用。這種"合作"就是要求政府把監管權與其他社會主體分享，以此減輕政府監管機構的負擔，使政府更好應對簡政放權后的新形勢。從實踐層面來說，這些年特別是在安全監管領域，我們開始強調落實企業的安全生產主體責任，而且成為今年安全生產月的主題，這些做法都具有"大監管"的意味。但是，僅僅要求政府以外的社會個體履行"責任"還遠遠不夠，還要使之成為"監管主體"，也就是政府要把監管權在多個主體中分配，從而使這些監管主體從被動到主動，而政府也要真正地把企業、社會團體、甚至個人當作監管主體來看待，他們才會積極主動承擔社會責任，實現全社會的齊抓共治。具體來說，這種監管治理范式就要把監管權在政府與非政府組織之間做好合理分配。根據監管權在不同主體間的分配，監管治理體系總體上可以包括政府監管、行業和企業自我監管以及第三方監管三個方面。也就是要把能源監管權讓渡給行業企業自身及第三方非政府組織。在合作型監管治理體系中，政府的主要角色不再是直接監管者，也就是前面講到的不會"提前發揮作用"而是建構者，通過建構監管活動的制度平臺來激發和培養其他社會主體的公民精神和主體意識、提升自我監管的能力。以行業自我監管為例。這方面有自愿建立的"自我監管體系"和經政府授權的"強制型模式"。前者的代表是美國"三里島"事故后建立的核電運行研究所的自我監管制度和上世紀80年代后逐步形成的全球化工行業的"責任關懷"。后者的代表是德國同業工會在職業安全方面的監管作用。從上世紀70年代始，德國開始形成了政府監管和同業公會并行的雙軌制。即，政府授權的同業公會在政府頒布的法律法規框架下，制定更為具體的事故預防規程并派監察員監督實施。同業公會甚至還可以向企業收取工傷保險費用，并將其用于為企業提供事故預防的培訓和咨詢工作。遵循這樣的思路，中國電力企業聯合會、中國能源研究會以及更多的各類社團組織，無疑可以在監管權的分配中有著更大的空間。從能源監管派出機構來看，目前，在山東、四川、浙江等多地，已探索鼓勵社會力量特別是電力技術研究機構、行業協會參與安全監管，支持專業性的非政府組織發揮監管作用，一定程度上與派出機構分享監管權力。如山東能源監管辦在推進安全監管規范化、浙江能源監管辦在加強網源協調監管中，都依托專業部門或第三方加以推動，多元共治的局面初露端倪。

構建"大監管"格局，需要調動各層面的力量和綜合運用各種手段。監管實踐證明，在監管活動中對政府強制手段過分依賴會抑制市場的活力，導致監管的效果并不好，無法對現實的監管困局進行破題。同時，政府不同的監管手段對具有不同意愿、態度的監管客體的作用也不同，因而根據監管對象的具體情況因地制宜地選擇監管手段十分必要。回應性監管理論的要求就是盡可能讓其他社會主體發揮作用，當這些社會主體監管無效時，再發揮政府的作用。政府監管的主要作用是提供戰略威懾和對其他主體的自我監管行為進行監管，并且政府作用的發揮也是逐級加強，應先運用說服、協商等非權力性手段，當這些"軟"手段無效時，再運用行政處罰等強制性"硬"手段，直到監管作用真正發揮效用，要充分體現監管手段的多樣性和層次性，而不是政府監管"一竿子插到底"，這樣不僅保證不了監管的實效，而且當  前的能源監管力量也無法滿足。比如，建立由各方代表組成的監管委員會作為決策或咨詢機構。這種安排與回應性監管的三方主義和結點理論完全契合。即，既然政府不是唯一的監管主體，還包含了各種非政府組織、甚至企業本身，最佳的組織形式當然應該是成立由各方代表組成的監管委員會。能源主管部門要發揮這種委員會的主導作用，既可以作為政府的決策機構，也可以是咨詢機構。在此情況下，諸多政策的制定都是各方討論協商的結果，不僅能夠增強參與者的主體意識，還可以減少與政府的抵觸情緒。如，在電力安全監管方面，從國家層面到地方，都成立了電力安全生產委員會，雖然其成員包括了電力企業，但是其他的社會組織并沒有參加，基本等同于一個協調機構，從監管權的分配到各方責任的均衡，應適當增加相關政府部門和其他社會團體、第三方的成員，使之成為監管治理的核心機構，而不是監管機構獨自承擔巨大的安全監管壓力。近年來，在能源監管工作中，各級已經對發揮第三方專業機構的作用方面已經有了積極探索。如在并網安全性評價、安全標準創建等。今后在完善制度規范發展的同時，完全可以增加第三方監管的強度來解決問題，比如，強制不良企業、隱患達到一定程度的企業進行更多、更深入的安全評價或者購買中介服務、加大自我監管力度等，讓那些原本不愿在安全生產上進行投入的企業付出更高的成本。當然，獨立性是第三方監管的生命，要從制度設計上加強第三方機構的獨立性，減少與政府和企業的不必要聯系，確保監管效果。當前，正在全國范圍開展的能源行業信用評價體系建設，完全可以理解成一種第三方參與的"軟"、" 硬"結合、既有政府強制力又有非權力性、分層次的有效監管。

構建能源"大監管"格局，政府要更加注重頂層設計和平臺建設。回應性監管是一項創新的系統工作，政府從市場監管唯一主體成為協調的監管部門，進行間接的監管活動，將大部分監管職責交給非政府組織、企業等，并促使其建立自我監管制度，無疑是一場革命性的變化。這就要求政府前期需做好監管體系的頂層設計，需要完善相關配套措施。后期讓社會監管主體履行監管責任，政府成為社會監管主體背后的保障力量，角色就從臺前變為了幕后。政府應更加注重平臺建設，使政府與其他社會主體有更自由的對話、交流空間。如，加強行業自我監管，創造行業協會自律的內外部條件，讓其更多地發揮行業代表功能，逐步改善行業協會治理結構，并通過政策引導形成對整個行業發展的外部壓力。在立法方面，要摒棄單一地靠提升違法成本來預防其違法違規的理念，更加注重鼓勵被監管者自身監管能力的培育。另外，還要加強企業自我監管，突出強調企業通過建立內部管理制度實現自我監管的重要性，特別是近年來電力安全生產領域落實企業主體責任，但手段單一，主要依靠命令和"運動式"的方式來實現，企業自身內在動力沒有很好的激發。要積極通過制度設計來激勵企業建立內部管理體系，根據企業內部管理的有效性在規劃批復、項目建設等方面給予差別性待遇。同時，引入分級監管，根據第三方、社會組織監管的實際情況，按照科學性、直觀性、公開性的標準，把被監管企業進行分級，然后對不同級別采取不同的監管強度和手段，從各個方面增大監管強度。

（作者：盧延國，國家能源局浙江監管辦公室黨組成員，經濟學研究生。十幾年來，主要從事能源一線監管和相關的研究工作。聯系電話  187 6819 6277,通訊地址 浙江省杭州市西湖區黃龍路8號，郵箱luyanguo@cnea.gov.cn）