這是一場“油箱”和“飯碗”間的沖突嗎?也許答案并不那么簡單。國家發改委、國家能源局、財政部等十五部委上月聯合印發的《關于擴大生物燃料乙醇生產和推廣使用車用乙醇汽油的實施方案》(下稱《方案》)明確回答了這一問題。

看起來，“油箱”和“飯碗”可能存在沖突，但二者并非不可兼得。不容置疑的是，保障國家糧食安全是發展生物燃料乙醇產業的基礎和前提，但《方案》在提到“適度發展糧食燃料乙醇，科學合理把握糧食燃料乙醇總量”的同時，還要求“著力處理超期超標糧食”。而這與2001年我國啟動生物燃料乙醇試點旨在解決大量“陳化糧”問題的出發點是相似的。

“到2020年，全國范圍內將基本實現車用乙醇汽油全覆蓋;到2025年，力爭纖維素乙醇實現規模化生產”，《方案》中明確的政策扶持信號，再加上距離并不遠的時間節點要求，意味著短短三年內生物燃料乙醇的增量都要遠超過2倍于當前的產量。行業將要快速壯大的預期無疑支撐了市場強大的信心。不過，對于準備大干快上、跑步進場的企業來說，有業內的聲音還是建議應當慎重考慮，不能盲目。

發展燃料乙醇的緊迫性

發展燃料乙醇產業盡管有諸多好處，卻不得不承認首要目的是解決當前庫存中存在著大量陳化糧這一棘手難題。大量陳化糧的出現主要歸因于持續八年的東北玉米臨儲收購政策。旨在保護農民利益的這一政策，其核心是國家以每年制定的玉米最低收購價敞開收購，這極大地刺激了農民種玉米的積極性，也有力地支撐了歷史上罕見的糧食總產量“十二連增”。

預計我國將有巨量的玉米降級為超期儲存，燃料乙醇擴產速度必須加快

當然，這一政策人為地干預了市場，扭曲了價格。與此同時，也為國家財政和庫存帶來了巨大的壓力。認識到這一政策的不可持續性之后，國家在2015年開始主動下調臨儲價格，次年將臨時收儲政策調整為“市場化收購”加“補貼”的新機制。

中糧期貨副總經理焦健對第一財經表示，國家力推生物燃料乙醇是非常必要的。這其中有財政上的緊迫性，去庫存可以降低倉儲成本，減少財政補貼，尤為重要的是時間上的緊迫性，糧食都是有保質期的，儲存時間過長會造成糧食的陳化。政府這次是希望通過工業用糧來達到去庫存的目的。

國家能源局在其官方網站上解讀《方案》稱，為了應對政策性庫存高企等問題，調節糧食供求，有效處置超期超標等糧食，中國參考國際經驗，擴大生物燃料乙醇生產消費。而據有關權威機構測算，我國每年產生的超期超標等糧食可支撐一定規模的生物燃料乙醇生產。

業內人士分析稱，用財政來補貼陳化糧顯然是不合適的，而發展燃料乙醇則是為數不多的選項之一。當前，在玉米轉化為燃料乙醇的效率方面，美國是最高的，生產1噸乙醇大概需要2.8噸玉米;而中國的玉米酒精二代技術成熟穩定，生產1噸乙醇大概需要3~3.3噸玉米。

擴大生物燃料乙醇產業除了緊迫性之外，如果將其放置到宏觀背景下，也有多重意義。比如，部分替代石油，減少非可再生能源的消耗，優化能源結構;減少有害物質的排放，解決秸稈等農林廢棄物焚燒問題、改善大氣環境質量;穩定農業生產，提高農產品深加工水平，推動農作物秸稈高值利用和高端轉化，實現“農頭工尾”，保障農民收入水平等。此外，發展燃料乙醇，可以減少原油進口，有助于減少外匯支出。長期來看，進口玉米補給燃料乙醇生產，也是改善中美貿易關系的有效工具。

國家車用乙醇推廣領導小組特約專家喬映賓對第一財經表示，當前正是擴大燃料乙醇生產規模的最好時機。一是目前我國有巨量的玉米庫存，為燃料乙醇提供了充足的原料，玉米價格的市場化，也有利于生產企業降低成本;二是國際原油價格有所回升，有利于提升燃料乙醇企業盈利能力;三是燃料乙醇進口稅率已由5%提升至30%，有效地抑制了進口產品的沖擊。這些因素都提高了燃料乙醇產業擴能的積極性。

政策演變及“新政”

從2001年起，為了解決大量“陳化糧”處理問題，政府啟動生物燃料乙醇試點，批準建立了四家糧食燃料乙醇企業。至今，我國發展生物燃料乙醇產業已經有了十多年的時間。不過，梳理其政策演變歷程，會發現隨著技術的進步和形勢的變化，政府對燃料乙醇的態度也逐漸發生了轉變，從最初的試點(2001年)，到立即暫停(2006年)，直至適當擴大(2016年)，乃至要全國范圍內基本實現車用乙醇汽油全覆蓋(2020年)。

在啟動部分試點之后，2003年底，中央政府又制定了五年補貼計劃。到2006年12月，根據形勢變化，國家發改委等部門連續下發了《關于加強生物燃料乙醇項目建設管理促進產業健康發展》和《關于加強玉米加工項目建設管理的緊急通知》，立即暫停核準和備案玉米加工項目，并對在建和擬建項目進行全面清理。

于是，在重新啟動之前的十年間，我國生物燃料乙醇行業處于緩慢發展階段。截至目前，全國已有6省(區)全境和5省的31個地市試點推廣乙醇汽油，乙醇汽油消費量已占同期全國汽油消費總量的1/5。

考慮到高庫存所帶來的財政壓力，尤為重要的是相當規模的糧食陳化風險。為配合去庫存，2016年12月，《關于深入推進實施新一輪東北振興戰略加快推動東北地區經濟企穩向好若干重要舉措的意見》中稱，適當擴大東北地區燃料乙醇生產規模。

今年，農業部和國家糧食局又多次發布新的去庫存政策。1月，農業部和國家糧食局相繼強調給予玉米深加工企業優惠政策，配合做好擴大燃料乙醇產量和使用區域工作，要深入研究探索消化玉米庫存新門路，加大力度支持玉米加工轉化。

上海匯易玉米主任分析師張嫣分析稱，到今年秋季之后，預計我國將有巨量的玉米降級為超期儲存，燃料乙醇擴產速度必須加快。再加上，根據國家規劃的未來三年期望產量快速提升1000萬噸，使年消費玉米量達3500萬噸~4000萬噸水平，這是必然的結果。

不過，對于準備大干快上、跑步進場的企業來說，業內有聲音建議應當慎重考慮，不能盲目。艾格農業資深分析師馬文峰稱，在單一市場的供求關系變化、宏觀經濟周期和燃料乙醇的產業政策這三種因素疊加的背景下，中國糧價及全球糧食價格大幅上漲，全球糧食價格將會在兩年內再創歷史新高。

他提到，當前北京重新推出燃料乙醇計劃，玉米等能源作物將會出現較長時間的需求增長，在生產下滑之后的需求擴張勢必會推動價格的上漲，美元的貶值必然加劇糧食價格的回升，玉米價格的回升首當其沖，而且會持續較長的時間。這會導致燃料乙醇生產成本大幅提高，在國際石油價格不能沖擊新高的情況下，燃料乙醇企業難以出現較好的收益，一些企業可能會出現困境。

“油箱”與“飯碗”的平衡

玉米雖然早于土豆忝列主糧，但是其食用比例卻不高，而是主要用于飼料和深加工。換句話說，動物吃的玉米要比人多。盡管《方案》明確將“保障國家糧食安全”作為實施的基礎和前提，要避免出現“與人爭糧”、“與糧爭地”問題，但是考慮到動物最終會在餐桌上成為人類的食物，說到底還是需要平衡“油箱”與“飯碗”的關系。

焦健認為，工業與人爭糧的擔憂廣泛存在，也是需要謹慎平衡的。不過，綜合國內和國際的情況，發展生物燃料乙醇，總量適度控制不會影響糧食安全，而且有利于多渠道調控經濟糧食需求，促進農業產業鏈延伸。由于我國的燃料乙醇用糧占比很小，將來更會有纖維素乙醇的接力，會保障燃料乙醇這個行業的可持續。

具體來說，從國內來看，我國乙醇汽油的原料來源廣泛，玉米僅是其中一種，還有高粱、木薯和小麥。其中，北方以玉米為主，占比70%左右;南方以木薯為主。除玉米和木薯以外，未來我國燃料乙醇發展更多的應是依靠非糧食原料，即秸稈和林業廢棄物，轉化率大概在6以上，就是說6噸的秸稈可以轉化成1噸的乙醇，煤制乙醇也會作為其中一種補充。

當前，國內有三種生物質燃料乙醇技術，即1代糧食制法、1.5代非糧食制法、2代纖維素制法。而在這三種技術中，玉米轉化為燃料乙醇的技術穩定成熟世界領先，纖維素轉化為燃料乙醇的技術難度較高，目前還處于中試階段，原料供應也受100公里半徑限制。我國煤制乙醇工業化的技術處于國際領先的地位。不過，酒精復合酶會成為制約我國燃料乙醇行業擴大規模的短板，因為在我國酒精復合酶的產量較小、成本較高。

另外，在國家層面，生物燃料乙醇規劃是總量控制的，到2020年，年利用量達到1000萬噸。2016年年消費量才260萬噸。這也就意味著，在這四年中，會有700多萬噸的增量。如果全部用玉米來轉化需要2100萬噸玉米，巨量的庫存也足以支撐其消耗。不過，考慮到2020年實現1000萬噸的燃料乙醇產量，時間上比較緊張，在資金、技術各方面都到位的情況下，投資建廠、設備調試等至少需要1年的時間。要在兩年內達到乙醇總量須短時期快速擴大產能，而這并非易事。

從國際市場來看，在全球排名前三位的生物燃料乙醇生產消費國分別是美國、巴西和中國。美國的汽油消費總量中約10%為乙醇，主要原料為玉米，其玉米消費中大約有37%的比例用于生產乙醇及相關副產品。巴西是最早實現車用乙醇汽油全覆蓋的國家，也是自1975年11月，以政府法令形式頒布“國家乙醇燃料計劃”以來，乙醇汽油中乙醇比例世界上最高的國家，達到25%，主要原料為甘蔗。

美國燃料乙醇消費量保持著增長

前述國家能源局的解讀稱，國際經驗表明，發展生物燃料乙醇可以為大宗農產品建立長期、穩定、可控的加工轉化渠道，提高國家對糧食市場的調控能力。同時，生物燃料乙醇產業也是處置超期超標等糧食的有效途徑。巴西通過甘蔗-糖-乙醇聯產，根據國際市場蔗糖價格調節汽油中乙醇摻混比例，同時大力推廣乙醇汽車，擴大乙醇消費量，保障了國內甘蔗價格和糖價的穩定，維護了農民利益;美國通過生物燃料乙醇產業需求，持續拉動國內玉米生產、提高農民收入和促進農業科技進步，形成了糧食生產和消費的良性循環發展的局面。

張嫣對第一財經表示，發展燃料乙醇產業與糧食安全并不矛盾。一方面，燃料乙醇主要消耗的是陳糧，而非新糧;另一方面，從技術上看，目前中國非糧乙醇技術已經得到了長足發展，從長期來看，纖維素乙醇才是戰略目標，玉米乙醇只是權宜之計。到2020年，考慮到1000萬噸燃料乙醇無法有效降庫存，建議明年加快發展到1000萬噸，最終形成1500萬~2000萬噸的產能。

燃料乙醇發展的通盤考量

《方案》明確的時間節點，對產業的快速發展提出了挑戰。而生物燃料乙醇產業的發展 “牽一發而動全身”，需要通盤考慮諸多要素，配套細化的改革措施。

馬文峰認為，發展燃料乙醇必須綜合考慮國內農業生產能力，國內國際的糧食供求狀況與石油的供求，國內及全球宏觀經濟走勢。燃料乙醇的發展要穩步推進綜合考慮，確保總體經濟的平穩運行，讓糧價、物價漲幅保持在經濟可以承受范圍之內。

從國內需求來看，按照我國汽油年表觀消費量1.2億噸，全面使用E10(汽油中含有10%比例的乙醇)則需要1200萬噸燃料乙醇。目前，我國燃料乙醇年產量僅260萬噸，摻兌比例僅2%左右，可謂潛力巨大。

盡管當期燃料乙醇主要消耗的是陳糧，我國每年產生的超期超標等糧食可支撐一定規模的生物燃料乙醇生產。但長遠考慮的是如何提高國內玉米生產潛能，支撐生物燃料乙醇行業的可持續發展。在生產環節，可通過政策、管理、技術，比如推廣轉基因作物，提高生產效率。其實，當前我國專項培育的抗蟲轉基因玉米等已經具備了產業化條件，市場需求迫切。而中國化工集團收購先正達，也勢必會引進生物技術。

另一方面，如果生物燃料乙醇需求量大，需要依賴進口，那么國際市場玉米和木薯年貿易量達1.7億噸，5%即可轉化生物燃料乙醇近300萬噸。考慮到中國每年設定了玉米進口配額720萬噸，目的是保護國內農民利益，若國內對玉米需求量增加，糧價上漲，有利于農民增收，提高其種植積極性。即便是突破配額進口玉米，但是也間接減少了原油進口，有利于減少中美貿易逆差，改善兩國關系。不過，短期來看，發展燃料乙醇，不會對我國玉米進出口有太多沖擊，也不會突破玉米進口配額。

伴隨纖維素乙醇技術的成熟，國內每年可利用的秸稈和林業廢棄物超過4億噸，30%即可生產生物燃料乙醇2000萬噸。喬映賓認為，纖維素燃料乙醇是在“十三五”期間，我國燃料乙醇產業研發的重點。在其起步階段，長期穩定、切實有效的政策將直接決定產業發展的速度與質量。

他提到，美國是世界上燃料乙醇的生產和消費第一大國，即使在頁巖氣大規模開采后，燃料乙醇消費量依然保持了增長。這主要得益于一整套的相關法律法規為其保駕護航。2016年，美國農業部的生物燃料基礎設施補貼政策包括1億美元補貼款、1：1配套投資、2億美元基礎設施投入、新增5000臺乙醇加油泵和1400座加油站等。

為此，他建議，建立產業發展激勵機制，調動引導各方積極性，著力營造良好發展環境。在財稅扶持上，應制定清晰明確、長期穩定的價格、稅收、財政、投資等扶持政策，對非糧燃料乙醇給予稅收優惠，盡快出臺纖維素燃料乙醇定額補貼標準和政策。

數據來源：中國產業信息網

再比如在汽車工業方面，巴西50%以上的汽車使用酒精燃料，而該國生產的新一代汽車可以完全使用乙醇為燃料。美國2001年以后生產的汽車幾乎都能使用乙醇汽油，我國汽車生產商需要改進發動機設計，跟上能源改變的腳步，掃除消費者的后顧之憂。

至于市場對燃料乙醇的反應，在焦健看來，取決于兩個方面。

首先，從市場應用和終端消費方面來看，要看經濟效益，核心是生物燃料乙醇的定價。汽油分銷商或貿易商在采購燃料乙醇進行調和時，由于燃料乙醇價格直接與汽油掛鉤，價格是普通汽油的0.911倍，因此燃料乙醇的加工商利潤主要取決于汽油—燃料乙醇的價差和財政補貼。舉例來說，如果國際油價在55美元/桶附近，國內地煉生產汽油的成本大約為4500元/噸;對比玉米價格在1500元/噸，燃料乙醇的成本在5500元~6000元/噸。如果僅從經濟效益來考量，作為燃料乙醇承銷主體的“兩桶油”更愿意銷售汽油，這也是國家政策和補貼要解決的地方。

其次是國家立法和政策宣傳。燃料乙醇是新能源汽車的一部分，國內已經有11個省份在試點推廣乙醇汽油，市場接受需要一個過程。由于固有消費習慣的原因，很多車主對乙醇汽油有這樣那樣的擔心;同時乙醇的能效比汽油低，推廣難度是存在的。參考國際市場的經驗，需要國家立法推動生物燃料乙醇的使用，同時需要加大政策宣傳，讓更多的消費者信任理解。