自英國政府2003年發(fā)表《我們能源的未來——創(chuàng)建一個低碳經(jīng)濟(jì)體》白皮書首次明確提出“低碳經(jīng)濟(jì)”概念后，低碳發(fā)展就逐步成為公共行政理論研究的重點問題。特別是在世界金融危機(jī)發(fā)生后，一些國家相繼提出了“綠色新政”措施，低碳政府理論研究開始逐步升溫。低碳經(jīng)濟(jì)是人類從工業(yè)文明向生態(tài)文明轉(zhuǎn)變的一種新的經(jīng)濟(jì)模式與生活方式，與此相適應(yīng)，政府管理方式也將從高碳管理模式向低碳管理模式轉(zhuǎn)變。低碳政府理論就是對這一發(fā)展趨勢的理論回應(yīng)。低碳政府理論要回答的是以下6個主要問題。

政府作用與角色定位問題

人類社會的每一次經(jīng)濟(jì)模式的重大轉(zhuǎn)變，幾乎無一例外地引起了政府角色定位的重大轉(zhuǎn)變。低碳經(jīng)濟(jì)的興起，也引起了對政府角色重新定位的新討論。英國著名學(xué)者安東尼鎧吉登斯（AnthonyGiddens）于2009年出版了《氣候變化的政治》一書，提出了“保障型國家”（ensuringstate）概念，對低碳經(jīng)濟(jì)時期政府的戰(zhàn)略角色進(jìn)行了新的定位。與工業(yè)文明時代的“參與式國家”中政府的輔助者角色不同的是，低碳經(jīng)濟(jì)條件下，政府的領(lǐng)導(dǎo)、指導(dǎo)與引導(dǎo)者的角色更為突出，政府的戰(zhàn)略地位更為顯著。其主要原因在于，在全球變暖的大背景下，希望碳排放的自動減少和低碳經(jīng)濟(jì)的自動實現(xiàn)幾乎是不可能的，必須依賴政府從法律法規(guī)、政策環(huán)境、技術(shù)發(fā)展等方面加以強(qiáng)力推動，這就決定了低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展中政府的重要地位與作用。例如，低碳技術(shù)因為成本相對較高、收益相對較低而公益性突出，政府就必須對新的低碳技術(shù)研發(fā)進(jìn)行投資，并通過相關(guān)政策和激勵機(jī)制保障低碳技術(shù)應(yīng)用與低碳產(chǎn)業(yè)發(fā)展，這就決定了推動低碳科技創(chuàng)新是發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的重要政府行為。因而，在低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，政府要扮演更為重要的戰(zhàn)略角色。

政府法律責(zé)任與行政責(zé)任問題

與工業(yè)文明時代政府責(zé)任的限權(quán)立法不同的是，低碳經(jīng)濟(jì)時代對政府的責(zé)任進(jìn)行了積極的立法規(guī)定，賦予了政府在低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要的規(guī)劃權(quán)力以及相應(yīng)的裁量權(quán)力。通過立法來強(qiáng)化政府在低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的法律責(zé)任與行政責(zé)任，是發(fā)達(dá)國家的一條重要經(jīng)驗。英國于2003年2月24日發(fā)表了《我們能源的未來——創(chuàng)建一個低碳經(jīng)濟(jì)體》白皮書；2007年3月通過了《氣候變化法案》（草案），2008年末正式頒布，并在2009年開始實施其中的碳預(yù)算等主要制度和政策；2009年7月15日，英國政府公布了《英國低碳轉(zhuǎn)型計劃》白皮書。通過這一系列的法律與政策，英國確立了政府在低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要地位。此外，日本政府2004年發(fā)布《面向2050的日本低碳社會》、2008年通過了《低碳社會行動計劃》，將低碳社會作為未來發(fā)展方向。德國是歐洲國家中推行低碳管理法律框架最完善的國家之一，1986年修改出臺發(fā)《廢棄物限制及廢棄物處理法》，1996年制定了《循環(huán)經(jīng)濟(jì)與廢棄物管理法》，2002年出臺了《節(jié)約能源法案》，2004年出臺了《國家可持續(xù)發(fā)戰(zhàn)略報告》。美國也通過了《清潔能源安全法案》（ACES）。

政府職能轉(zhuǎn)變問題

為實現(xiàn)低碳經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略目標(biāo)，政府職能必須加以相應(yīng)的調(diào)整與轉(zhuǎn)變。首先是要調(diào)整政府與市場的關(guān)系，政府要充分發(fā)揮制定規(guī)則和彌補(bǔ)市場失靈的作用，同時要充分利用市場機(jī)制，盡可能地調(diào)動企業(yè)、消費(fèi)者等微觀經(jīng)濟(jì)主體在低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的積極性。為彌補(bǔ)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的市場失靈，應(yīng)采取碳基金、配額制度、行政法律強(qiáng)制、碳排放稅、建立排放貿(mào)易體系等低碳政策工具。在低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中，要將碳減排納入國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展調(diào)控的總體框架，要協(xié)調(diào)低碳發(fā)展與政府經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)職能的關(guān)系。要正確處理碳排放需求與人類發(fā)展需求、公共服務(wù)需求之間的關(guān)系，人類發(fā)展需求、公共服務(wù)需求離不開一定的物質(zhì)與能源消費(fèi)，發(fā)展中國家要實現(xiàn)工業(yè)化與城市化、達(dá)到與發(fā)達(dá)國家一樣的生活水平，需要以一定的碳排放為基礎(chǔ)；這就需要我們遵循碳排放權(quán)的公平分配原則，按照國際公平原則與人際公平原則，合理確定發(fā)展中國家的人均碳預(yù)算與碳配額。在實行碳預(yù)算的情況下，政府還要為因?qū)嵤┨碱A(yù)算而導(dǎo)致能源貧困的人買單。

公共政策轉(zhuǎn)型問題

為實現(xiàn)低碳轉(zhuǎn)型，就必須實現(xiàn)公共政策流程的“低碳化”、“減碳化”乃至于“無碳化”(De-carbonize)，也就是要優(yōu)化政府決策程序，在決策中結(jié)合推進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展思維，支持實現(xiàn)發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)。國際經(jīng)驗表明，政府通過明確發(fā)展規(guī)劃、完善法律法規(guī)、創(chuàng)新體制機(jī)制、推動科技創(chuàng)新等方面的公共政策導(dǎo)向，綜合運(yùn)用碳預(yù)算、征稅、補(bǔ)貼、基金、市場交易等政策工具，可以有效推動低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。低碳經(jīng)濟(jì)先行國家在政府發(fā)展戰(zhàn)略、財稅政策、能源政策方面進(jìn)行了積極轉(zhuǎn)型，將以氣候變化為代表的環(huán)境問題納入國家宏觀發(fā)展政策統(tǒng)籌考慮，促進(jìn)了低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策工具創(chuàng)新。例如，英國已形成包括氣候變化法、氣候變化稅、歐盟碳排放貿(mào)易制度等完善的氣候變化政策體系，并建立了碳基金，英國環(huán)境、食品與鄉(xiāng)村事務(wù)部設(shè)立了碳信托基金，提供節(jié)能服務(wù)和貸款等，以充分發(fā)揮政府在扶持和鼓勵低碳技術(shù)領(lǐng)域的重要作用。英國還引入了財政激勵機(jī)制，推出了“氣候變化稅”。

《京都議定書》生效后，碳預(yù)算被賦予公共政策內(nèi)涵，開始作為一種政策管理工具出現(xiàn)。2009年 4月 22日，英國財政大臣宣布了具有法律約束力的碳預(yù)算，這意味著英國政府的每項決策都將考慮碳的排放和吸收，還要相應(yīng)考慮由此引起的財政收支。英國在全球第一次把碳預(yù)算納入國家財政管理，以便更好地調(diào)控國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，有效實施碳減排。這就意味著，以法律形式實施的國家碳預(yù)算在發(fā)揮國民經(jīng)濟(jì)管理調(diào)控工具作用的同時，將成為應(yīng)對氣候變化的核心政策機(jī)制。從長遠(yuǎn)來看，碳預(yù)算將與財政政策、產(chǎn)業(yè)政策緊密結(jié)合，并將因?qū)嵤┨缄P(guān)稅而與國際貿(mào)易政策結(jié)合起來，將對世界政治、經(jīng)濟(jì)格局產(chǎn)生日益重大的影響。此外，碳排放交易市場的建立，對節(jié)能、可再生能源等減排二氧化碳技術(shù)給予稅收優(yōu)惠或財政補(bǔ)貼，確定能源效率標(biāo)準(zhǔn)與建筑節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)等，也都是促進(jìn)低碳發(fā)展的重要政策工具。政府管理方式轉(zhuǎn)變問題發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)，必須實現(xiàn)從高碳政府模式向低碳政府管理模式的重大轉(zhuǎn)變。要強(qiáng)化對氣候變化的政府管理，提升政府氣候管理部門的戰(zhàn)略地位。例如，根據(jù)《氣候變化法案》，英國成立了氣候變化委員會，負(fù)責(zé)向政府提供獨(dú)立的專家建議和指導(dǎo)，確保政府制定并堅決執(zhí)行節(jié)能減排政策；還負(fù)責(zé)對節(jié)能減排工作的檢查，每年向議會提交公開、透明的年度進(jìn)展報告。英國外交與聯(lián)邦事務(wù)部還設(shè)立了氣候變化特命大使。日本設(shè)立了首相領(lǐng)導(dǎo)的國家節(jié)能領(lǐng)導(dǎo)小組。要提高政府的碳管理水平，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)向低碳經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型。《英國低碳轉(zhuǎn)型計劃》第一次把各政府部門都包括進(jìn)來，并要求各政府部門自行制定“碳預(yù)算”，嚴(yán)格控制碳排放。要強(qiáng)化政府責(zé)任，設(shè)立獨(dú)立能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)。在低碳發(fā)展中，政府必須起表率作用，如英國規(guī)定中央政府機(jī)關(guān)建筑物的能耗必須符合節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)，從2008年4月起，博物館、展覽館和政府辦公大樓等建筑的能耗情況將張榜公布。要突出政府的法律責(zé)任，完善政府低碳發(fā)展的問責(zé)機(jī)制。一些國家確定了政府及其授權(quán)機(jī)構(gòu)在低碳發(fā)展上具有不可推卸的責(zé)任，如英國《氣候變化法案》要求英國政府提前至少15年制定“二氧化碳減排預(yù)算”，英國政府每年必須向議會提交一份控制二氧化碳排放的報告。

公共治理結(jié)構(gòu)問題

發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)，必須完善政府、市場、公民三方互動的低碳治理模式。政府在低碳社會建設(shè)中起領(lǐng)導(dǎo)作用，要制定低碳城市發(fā)展目標(biāo)與規(guī)劃，促進(jìn)多方合作，建設(shè)相應(yīng)的監(jiān)管制度。要通過市場體系促進(jìn)節(jié)能技術(shù)升級，形成低碳技術(shù)與低碳產(chǎn)品開發(fā)的市場環(huán)境。要促進(jìn)政府、企業(yè)、行業(yè)協(xié)會、咨詢公司、投資公司、科研機(jī)構(gòu)及媒體等多方面力量的參與和合作，共同促進(jìn)低碳發(fā)展。公民要深化低碳理念、改變消費(fèi)觀念，參與低碳決策。要促進(jìn)低碳城市、低碳社區(qū)建設(shè)，如英國伯明翰市提出了成為“后碳時代城市”的戰(zhàn)略目標(biāo)，英國莫頓市2003年出臺了名為“莫頓定律”的規(guī)劃法規(guī)，倫敦貝丁頓開展了生態(tài)社區(qū)建設(shè)，等等