2004年西氣東輸投運以來，中國天然氣產業快速發展，目前已基本形成氣源多元化、管道網絡化的供應格局，天然氣消費市場遍及31個省(自治區、直轄市)。但與中國推動能源生產和消費革命的戰略要求相比，天然氣發展仍存在著一些制約因素：戰略定位有待進一步凝聚共識，對天然氣利用清潔性的質疑急需澄清;礦業權制度有待完善，勘查開采投入不足;基礎設施建設滯后，保供壓力較大;市場機制不健全，監管體系不完善;科技創新能力不足，裝備自主化水平有待提高。

戰略地位需要認清

天然氣在中國能源中的戰略定位決定了整個天然氣行業的發展方向，事關各地大氣污染防治和清潔取暖等行動能否有效落實。目前，將天然氣發展成為中國主體能源之一的戰略定位已基本達成共識，但仍存在部分不同聲音，主要表現在兩個方面。一是認為中國天然氣資源稟賦較差，不具備作為主體能源的資源基礎，“富煤貧油少氣”的觀念仍然根深蒂固，沒有跟上“頁巖革命引發基礎理論和工程技術創新，大幅增加世界天然氣可采資源”的革命性變革。二是認為世界能源正在由“油氣時代”向可再生能源轉變，天然氣與可再生能源相比，雖然清潔但仍是含碳的化石能源，只是過渡能源或補充能源，發展潛力有限，沒有認識到未來天然氣具備成長為世界第一大能源的基礎和潛力，且天然氣具有調節靈活、響應迅速的優點，可與可再生能源發展形成良性互補。

在認識到天然氣是綠色低碳高效能源的同時，社會公眾對天然氣的清潔性仍存在部分質疑，主要體現在兩個方面。一是認為天然氣仍是含碳能源，雖然燃燒幾乎不產生二氧化硫(SO2)和顆粒物，但仍然會排放二氧化碳(CO2)等;二是認為天然氣燃燒排放的氮氧化物和水汽量與煤炭相比更多，反而會加速霧霾的形成。這些片面甚至錯誤的聲音干擾了對天然氣發展的戰略定位，也對大氣污染防治和北方地區冬季清潔取暖工作產生了一定的困擾。為消除公眾疑慮，便于各地抓緊開展各項工作，全面澄清天然氣利用的清潔性非常必要和緊迫。

多因素制約勘探開發

資源品質下降、技術創新不足及勘查開采體制不完善，制約了天然氣勘探開發。

資源品質整體變差。全國油氣資源動態評價(2015)結果表明，全國待探明天然氣地質資源量80萬億立方米，88%的資源分布在四川、鄂爾多斯、塔里木、松遼、柴達木、東海、瓊東南、鶯歌海、珠江口9大盆地，超過35%的資源分布在低滲儲層，25%為致密氣，20%以上位于海域深水。勘探對象日趨復雜，勘探開發成本較高。

理論技術創新力度不夠。雖然近年來中國天然氣勘探開發理論及技術裝備創新取得很大進展，但復雜地質條件下的天然氣成藏理論還有待進一步完善，陸上深層、火山巖等氣藏勘探開發核心技術尚需加大攻關力度，海洋深水氣藏開發理論與技術裝備仍比較落后，規模效益開發頁巖氣、煤層氣的關鍵技術體系尚未形成。

勘查開采體制機制有待完善。盡管中國已初步構建了一套較為完整的油氣勘查開采體制，但油氣礦業權高度集中在少數大型國有油氣企業，油氣礦業權流轉和退出機制不健全，社會資本進入難，還未形成多元化的、充分有序競爭的現代油氣勘查開采體制機制，一定程度上制約了油氣資源的充分開發利用，不利于激活資源潛力。

勘查開采投入不足。近年來，受資源稟賦較差、國際油價低位徘徊、理論技術創新力度不夠和勘查開采體制不完善等因素影響，全國油氣勘查投資大幅減少，從2013年最高值786億元降到2016年的528億元，降幅達33%，有38%的勘查區塊投入未達到法定標準;油氣開發投入下降更明顯，從2013年的峰值2876億元降到2016年的1333億元，降幅高達54%。

基礎設施與保供壓力

基礎設施能力不足。一是與歐美發達國家相比，中國天然氣管道和地下儲氣庫建設仍存在較大差距。截至2016年底，中國每萬平方千米陸地面積對應的管道里程約70千米，僅相當于美國的12%。地下儲氣庫形成工作氣量64億立方米，僅占消費量的3.1%，遠低于世界10%的平均水平。二是天然氣利用“最后一公里”建設存在短板。全國尚有超過20%的地級行政單位、約30%的縣級行政單位沒有接通管道氣。三是隨著中國城鎮化發展加速、環保意識提高，人口密集區、規劃區、自然保護區越來越多，管道建設與城鄉規劃的矛盾時有發生，基礎設施選線選址難度越來越大。地方政府出于地方利益和管道保護壓力對國家重大戰略性基礎設施建設項目支持力度不足，或將項目推進與地方利益過度捆綁，影響了部分重點項目的按期投運。

保供壓力較大。一是天然氣季節性峰谷差逐年增大。隨著大氣污染防治、清潔取暖工作的深入推進，華北等地“煤改氣”需求進一步增加，冬季用氣峰值持續走高，保供壓力較大。二是天然氣冬季進口通道存在一定風險。2016年冬季西北通道沿線中亞國家超額下載氣量造成國內供氣量不足，海上LNG進口通道冬季易受氣象影響，LNG船舶無法按時靠岸。三是不同企業間基礎設施互聯互通程度不夠，制約了天然氣資源優化配置和靈活調運。四是儲氣調峰責任落實程度不夠，輔助服務機制尚未建立。地下儲氣庫工作氣量和各城市應急儲氣能力均嚴重不足，供氣企業與城鎮燃氣經營企業在日調峰責任上存在推諉扯皮現象。

市場機制與監管體系存在缺陷

市場機制不健全。一是競爭性環節尚未實現市場化定價。目前天然氣銷售門站價格為政府基準定價，包括出廠價(進口采購氣價)和管輸費，這種將兩者綁定到一起的定價模式不利于管網設施的第三方公平準入;季節性氣價和調峰價格還未全面推廣，不能及時反映天然氣價格與供需關系變化;居民、非居民用氣“交叉補貼”問題突出，嚴重降低了天然氣在工業領域的競爭力，抑制了天然氣在發電、交通、工業燃料等領域的大規模利用。作為國內外既有的成熟機制，全國范圍內的大用戶直供直銷體系建立才剛剛起步，全面推廣的呼聲日益強烈。二是交易平臺建設仍處于較低水平。雖然目前已有上海石油天然氣交易中心，重慶石油天然氣交易中心正在加快籌建，但現有交易中心的交易規則、會員覆蓋和交易量等與國際一流水平相比仍存在較大差距，短期難以取代政府基準定價成為新的價格基準。三是LNG、CNG儲配站已成為北方地區冬季清潔取暖和氣化農村的重要方式之一，取得了很好的實踐。但各地政府對以上發展方式與燃氣企業特許經營權之間的關系理解不統一，未來如何規范發展亟須給予明確。

監管體系不完善。一是監管工作機制尚未理順、職責不清。中國能源行業監督管理職責相對分散，相關部門之間、中央政府部門與地方政府部門之間存在政策目標差異和步調不同步等問題，工作協調難度較大。二是監管工作界面不明，監管效率偏低、效力偏弱。法律法規缺失，問題處理依據不足，監管工作缺乏應有的強力支撐，一定程度上影響了監管的效力。三是監管主體、監管手段單一，難以滿足“放管服”改革的需要，政府監管部門主要依靠行政性的強制手段，政府以外其他社會群體的同業監審作用沒有得到有效釋放。具體到監管事項上，部分省份省內天然氣管道、城鎮燃氣配氣管網等中間環節過多，攔截收費、強制服務、層層加價，終端用戶沒有得到改革紅利;城鎮燃氣企業接口費、開戶費等服務性收費較高，甚至成為部分燃氣企業的主要利潤來源;天然氣基礎設施第三方公平準入落實程度不高。