氣荒背后，諸多矛盾顯露，多方博弈相互交織：各政府部門之間、地方與央企之間、市場與體制之間集中爆發了矛盾和沖突。撥開事情表面的塵囂，政策制定者綜合協調不夠，某些地區操之過急等系列問題逐一浮出水面。

2017年11月16日，重慶南岸融僑半島，等候加氣的出租車排起長龍。無聊的司機師傅有的三倆攀談，有的閉目養神。

曾經充斥著重慶城區的兩萬輛出租車一時難覓蹤跡，因為相當一部分在排隊加氣。著急用車的乘客只能在百般尋覓后，望眼欲穿。

即便這里是中國最大的天然氣產地，也無法對車輛加氣實行敞開式供應。

而在武漢、杭州、合肥、鄭州等多個城市，同樣的一幕也在輪番上演。2017冬季如此寒冷，人們卻在重新適應排隊等待。

甚至在晉、陜、蒙氣源地，“靠氣吃氣”的優勢也蕩然無存。“山西不喊、不要，不等于不缺氣。目前全省天然氣缺口高達12億方，供氣形勢越來越嚴峻。”2017年12月13日，在為中央迎峰度冬能源供應保障督導調研組特別召開的座談會上，談及山西近期的天然氣供需狀況，該省發改委副主任趙友亭言辭焦灼。

座談會一結束，趙友亭便急匆匆前往“三桶油”位于北京的中石油天然氣銷售總部，協商氣源供應問題。

武漢告急，鄭州告急，呼和浩特告急……天然氣短缺成為今冬各地的頭等能源大事。

需求高壓之下，諸多矛盾顯露。有關政府部門協調、地方與央企、市場與體制、管道氣與LNG的討論甚囂塵上。

“氣荒”這一社會級現象背后，洶涌著怎樣的博弈？各方莫衷一是的情況下，天然氣市場化的路徑該如何選擇？“煤改氣”淪為“氣荒”撒氣筒的背后，真相又是如何？

“煤改氣”止步？

2017年12月4日，環保部下發一份特急函件稱，近期檢查發現，部分地區以電代煤、以氣代煤工程尚未按計劃完工。凡屬沒有完工的項目及地方，可以繼續沿用過去的燒煤取暖方式或其他替代方式，已經完工的項目及地方，必須確保氣源、電源穩定供應以及價格穩定。

這份特急函的下發從側面佐證了今年“煤改氣”過程中對于部分地區氣量、氣源以及進展程度的估計不足。

一周后，在環保部與河北省聯合舉行的媒體座談會上，河北省住房和城鄉建設廳燃熱中心主任焦世清疾呼：“氣代煤完成的數量太多了！”

據悉，2017年年初，河北省委省政府確定的計劃是氣代煤、電代煤一共完成180萬戶，然而實際情況是，河北省共完成農村氣代煤電代煤253.7萬戶，其中氣代煤是231.8萬戶，電代煤是21.9萬戶。

2017年12月17日，環保部發布了能源專家就“煤改氣”答記者問的相關內容。在清華大學研究生院院長、原熱能工程系主任姚強看來，今年我國出現的天然氣供不應求的緊張局面是需求側超預期規模增長的同時，供給側出現始料未及的減少所共同造成的。

我國天然氣消費主要可以分為工業燃料、城鎮燃氣、燃氣發電、交通用氣等類型。數據顯示，2017年1-10月，全國天然氣消費量1865億立方米，同比增長18.7%，其中，城市燃氣增長10.1%，工業增長22.7%，發電增長27.5%，化工增長18.2%。

對此，環保部表示，民用“煤改氣”并非是新增天然氣用量的大多數。到目前為止，“2+26”城市實際有319萬戶完成了“煤改氣”，加上集中供暖鍋爐改氣，預計采暖季將新增天然氣需求量為50億立方米左右。平攤到120天供暖季，即日均需求增量4200萬立方米，僅占新增用氣量1.3億立方米的30%。

對于天然氣供應短缺造成的一系列社會波動，姚強坦言：“部分地方出現了一些不正常的情況，如，由于民用氣和非民用氣價格雙軌制，一些城市燃氣公司‘趨利’，打著民用氣的名義申請到更多天然氣，之后卻將低價購得的民用氣銷售給出價更高的非民用使用，賺取差價，從中牟利，使本該保障民生的天然氣供給更加緊缺。但總體來看，‘氣短’現象只是暫時的。”

對此，國家發改委能源研究所研究員姜克雋表示認同。在接受《能源》記者采訪時他一再表示：“在一個新的能源品種快速上升的過程當中，肯定會出現這種問題。只不過目前的網絡發達等將這一問題放大得無比嚴重。但就我個人來看，與往常推行政策時相比，目前情況仍處于比較平穩的階段。”

由此可見，“煤改氣”勢在必行，但并非一蹴而就。今冬出現的民用、工業用氣緊張導致的備用方案的啟動，包括重啟華能燃煤機組，均是結構調整中出現的短期問題。“煤改氣”暫緩并不意味著停止，而是在為下一步的調整蓄力。

“氣荒”背后的博弈

霧霾天氣長期困擾北方地區，在京津冀地區尤為突出，國家治理空氣污染的信念也是堅定不移。作為北方霧霾的重要來源，冬季取暖的散煤燃燒自然在整治之列。

2016年10月，京津冀及周邊地區大氣污染防治協作小組第七次會后，國家開始陸續在北京周邊設立“禁煤區”。與此同時，各地開始大力推進“煤改氣”、“煤改電”工程。

決心很大，執行也很高效。各地可見形形色色的宣傳條幅，不乏“多少天攻堅”這一類戰斗話語，甚至有對燒煤賣煤行為的“誰賣煤就抓誰，誰燒煤就抓誰”恫嚇口吻標語。目的很明確——完成任務，達成指標，列舉條目，標準考核。

政策的出發點是利國利民，然而，當一個涉及生產中燃料升級換代、關系民眾取暖生活的能源結構改革工程是以環保為主導因素進行推進，便讓業內人士不甚擔憂。

究其源頭，已經凸顯的各方矛盾背后，有改革政策在制定和推進過程中存在制定前綜合協調不夠、單方面推進、執行操之過急等問題。

從橫向協調來看，要讓一個煤炭為主力能源的國家徹底扭轉原來的能源結構，是極為復雜的系統工程，涉及的部門不僅是一個環保部，還有發改委、住建部、能源局等，所涉及的能源價格調整、能源穩定供應、群眾安置、管道改造、落實標準等，都很難在短時期內一蹴而就。

分析人士指出，環保部下發的特急文件，表面是清潔能源供暖政策的“倒退”或是“停歇”，實際卻是面對現實及時“剎車”，是對一刀切政策的補救。當然，“煤改氣”主導政策的環保部不應成為“氣荒”的撒氣筒，對于這一問題要多角度看待。

國有重點大型企業監事會原主席季曉南在《能源》雜志年會上分析說：“這次天然氣供應短缺，表面來看，是環保部‘煤改氣’與天然氣供應不相匹配、不相適應造成，但我個人認為只是一個導火索，背后仍有一些深層次問題，包括我國油氣基礎設施投資力度放緩，天然氣儲備能力有限等。”

對此，國家能源局原副局長張玉清也給予認同，并表示今年天然氣供應短缺主要有三方面的原因，即天然氣儲備能力落后、秋冬季取暖爆發式增長，以及預案上考慮不足。

關于政府部門間協調的問題，姜克雋坦言，從國家能源局當初制定的能源規劃看，遠遠大于現在的數字。現在普遍地來說是我們跟不上能源局的規劃，實現不了能源局規劃的目標。

從縱向協調來看，執行才是政策能否落實、如何落實的重中之重。姚強認為，出現天然氣供應短缺的時候，基本的政策應該是“壓非保民”，即壓低非民用氣，保障民用氣。但很多地方措施不落實，未能及時制定嚴格的、詳細的、能落地的“壓非保民”措施，未能將增加的用氣量用于民用，而給了工業。

除此之外，業內人士還指出，基層執行過程中的“走樣”和“盲目”并非完全是主觀惡意，只是在這種運動式的、限期執行完畢的壓力下，在定任務、下指標的形勢下，即使可能基層對改革對象情況的掌握要比上級更精準，基層依然沒有任何商量的余地、騰挪的空間。這在短時間的改革推進中，尤為明顯。

針對今年氣源緊張的問題，姜克雋分析說，2017年恰逢“大氣十條”最后一年，很多地方改革進展緩慢的省份，試圖達到目標，便導致了天然氣突然間消費量的急劇增長。而環保部的及時糾偏是應急之策，并非朝令夕改。

誰在攪動市場？

中國天然氣產業發展并不成熟，但隨著天然氣消費快速增長，尤其是“煤改氣”的推手作用，供氣安全保障問題日益嚴峻。

季曉南表示，緣何造成天然氣儲備不足，除偶然因素和天然氣供應如何銜接之外，還有一個很大的問題在于，2008年金融危機特別是2014年原油價格大跌以后，中國在油氣方面的投資包括基礎設施建設放緩，沒有完全按照原有的設計建設到位。

“我們一直在呼吁，不僅要有原油儲備，還要有天然氣儲備，中國目前相比國際平均天然氣儲備水平差距還比較大。國家將原油的儲備定為戰略儲備，對于天然氣的儲備到底放在什么地位？是戰略儲備還是商業儲備，是季節性的短缺還是長期的，這個值得討論。”季曉南說，“原油目前已經進入三期儲備，是作為國家安全的戰略儲備，同時也有商業儲備，政府財政的資金以及政策的重視是力度比較大的。那么天然氣儲備會帶來的問題是，冬季供不應求，夏季供大于求，這個峰谷之間的儲備成本由誰來承擔？”

對此，姜克雋受訪時也表示認同：“戰略儲備的概念，是沿用冷戰的思維而來的，是對于國家安全的擔憂。但從目前看來世界平和的態勢非常強，因此我國的戰略儲備，包括石油也達不到美國那樣一個長期的強度，儲備的量越大自然成本越高。從保供的角度來講，還是要由央企來承擔保供壓力，這給央企帶來的一個好處就是他們的市場可能會因此越來越龐大。”

但是，國際油價的下跌已嚴重影響了“三桶油”的盈利能力，其目前的財力是否還能承擔額外的天然氣大量儲備和基礎設施建設的費用負擔，也是天然氣儲備面臨的問題之一。

另一方面，在此次“氣荒”中矛盾較大的，還有被抬高的液化天然氣價格。

雖然發改委2017年12月1日已發出通知，警告企業不許漲價，甚至表示，將依據《價格法》、《反壟斷法》相關規定嚴肅查處，但引述業內人士指，就算發改委進行價格管制，也難以壓制供需失衡所引起的急劇上漲。

2017年9月以來全國LNG市場平均價格漲幅已經翻倍。12月2日LNG價格繼續全線上漲：東北地區LNG均價7900元/噸，漲幅787元/噸；內蒙地區LNG均價7808元/噸，漲幅316元/噸；山西地區LNG均價7958元/噸，漲幅141元/噸；陜西地區LNG均價7582元/噸，漲幅93元/噸；河南地區LNG均價8150元/噸，漲幅67元/噸。

天然氣市場化，在加強市場對資源配置的作用的同時，也帶來了包括哄抬價格、行業壟斷等一系列值得思考的問題。

季曉南強調，天然氣的管理體制改革，并非天然氣完全放開，完全國際化、市場化，就能達到隨時平衡。市場在資源配置中發揮決定性作用，這個重要判斷和方向毫無疑問，但是真正落實，還要考慮到油氣在市場調節方面的局限性。因此對于市場化的問題要通盤考慮，并不是無序放開就能解決問題，還是要發揮市場和政府“兩只手”的作用。

央企成“背鍋俠”？

近段時間以來，盡管“三桶油”全力保供應，但由于供暖季需求旺盛，天然氣短缺的問題仍在蔓延，除了京津冀等華北地區，南方等多省也開始出現供應不足的問題。受此影響，不少下游用氣企業由于限氣而不得不停產。

為保證華北地區供暖季的天然氣供應，除河北、河南、山西和陜西等地天然氣供應緊張，南方多省也出現了供應困難的問題。地區性缺口引發一系列氣源矛盾，氣源地陜西屢屢上演“氣荒”也成為突出的結構性矛盾點。

早在2007年，陜西天然氣占一次能源消費的比例就已經達到了8.3%—10%。目前，陜西本地天然氣氣量55.3%外輸，44.7%自用。這一綁定華北、兼顧自用的策略，在促進發展的同時，也為日后的氣價摩擦埋下了伏筆。

近幾年中石油與陜西省已為氣價問題持續拉鋸。氣源地陜西作為中石油最主要氣源地之一，為保供北京做出了貢獻，且國家相關政策也提出向西部傾斜，陜西方面認為低價拿氣合情合理。

然而，2017年9月12日以來，上海石油天然氣交易中心聯合中石油天然氣銷售分公司陸續舉行了多場管道天然氣競價交易，由此導致的價格走高，且對于陜西、內蒙古的定價方式、定價范圍遭陜氣協抵制。因為陜西最新的天然氣基準門站價為1.24元/立方米，上浮20%后限價為1.488元/立方米。天然氣競價西部專場的價格區間超過了這一政府確定的門站價區間。據上海石油天然氣交易中心公告，此次競價參與用戶為陜西、內蒙古LNG工廠，競拍底價1.43元/立方米，最高限價為1.70元/立方米。

陜西省燃氣設計院院長郭宗華接受記者采訪時表示，在海氣已上岸多年且量不斷增大的情況下，沿海一帶可用海氣，氣源地缺氣是說不過去的。資源地多貧困地區，當年為了布井和建設管道，地方也是付出了代價的，希望處理好央企和地方關系。

一位業內人士分析認為，今年下游天然氣需求快速增長，中石油國內產量有限，不得不加大進口氣供應，由于進口氣價與國內氣價倒掛，在供暖季保供的剛性要求下，中石油面臨較往年更大的成本壓力，構成了其漲價的推動力。

除地方存在供需矛盾之外，民營企業在政府政策、上游巨頭、民生保供等問題中存在的困境也受到多方關注。

新奧能源控股有限公司（以下簡稱“新奧能源”）于2017年12月初收到當地政府應急管理辦公室的《關于啟動天然氣保供應應急預案的通知》。作為石家莊主要天然氣供應商，新奧能源被要求配合“停止所有洗浴中心用戶用氣”、負責“停止所有工業企業生產用氣”、配合“對各級機關、企事業單位、商場超市、寫字樓、文體娛樂場所等公共建筑實施限量供氣措施”。

對此，新奧能源相關負責人接受《能源》記者采訪時表示，面對此種局面，無論是上游三大油、還是終端銷售新奧能源，都在全力以赴保供應。今冬天然氣供不應求的現狀是天然氣行業發展過程中的一個暫時性現象，一定程度上反應了行業發展過程中儲備不足、需求不匹配的矛盾，但隨著春節前氣溫有所回升，居民、學校等用戶采暖需求下降，工廠放假等因素共同影響，天然氣供應緊張局面將逐步得到緩解。

“即使在缺氣、虧損的情況下，也要做到保供，讓人覺得天然氣行業是可以依賴的，這也是目前天然氣企業保供的關鍵一點。”姜克雋說，保供壓力之下，矛頭多指向“三桶油”。但央企自身同樣面臨政策、民生、氣源、氣價等多方壓力，天然氣缺口的責任不應該由其全部買單。

管道氣與LNG誰主沉浮？

2017年支撐我國天然氣市場消費增長的主要資源是國產常規氣和進口天然氣，資源每年的增量不足以支撐天然氣市場連續300億立方米的年增量。進口LNG和進口管道氣也受到接收站、管道能力和進口氣價資源的制約，如何平衡兩者的投入力度才能更好地保障供氣安全成為“氣荒”形勢下的關注點之一。

自2017年9月以來，國內作為管道氣補充氣源的LNG價格連續上漲，主要消費地區華北地區的LNG價格已經在8000元/噸以上。至12月1日達到歷史新高9400元/噸（黑龍江大慶中瑞），折合6.7元/方。河北、河南、山東等地區平均報價均已在8000元/噸的高位，漲幅超過60%。

對此，陜西省燃氣設計院院長郭宗華表示，本次LNG漲價風波，有利于管道公司發展用戶，但也不能過高估計LNG點供用戶立即轉為管道用戶，主要是管道不可能迅速建好，再則不少用戶對管道公司收取初裝費太高意見大。LNG點供可否繼續發展要視明年上半年價格而定，現在很難預測，今冬LNG價格對用戶和供應商打擊太大，短時間心理陰影難以消除。

據海關統計，2017年1-10月份，我國天然氣進口5416.5萬噸，同比增長了24.9%。其中，氣態天然氣2507.3萬噸，同比增長5.9%；液化天然氣進口2909.2萬噸，創下歷史新高，同比增長47.7%。

而環保部則稱，2017冬季出現的天然氣緊張局面，也與計劃中的海外資源“掉鏈子”有關。如中亞氣相比合同計劃供應量減少了4000萬-5000萬立方米/日，使得新投運的陜西四線無法發揮作用，導致供應短缺，且主要集中在北方地區。

中國石油經濟技術研究院天然氣市場研究所主任工程師段兆芳博士接受《能源》記者采訪時表示，未來更加看好管道氣的發展。首先，管道氣是呈現跳躍式增長的，尤其是在中俄東線天然氣集輸工程建成之后；其次，進口LNG相比管道氣受影響因素較大，比如碼頭環境因素運輸船無法靠岸、運輸以及再汽化等因素。管道氣相對于進口LNG來講，穩定性更強，盡管前期基礎設施建設投入較大，但長期來看，管道氣供應和價格的維穩地位無法被取代。

值得關注的是，俄羅斯境內的天然氣管道已達1100公里，將從2019年起向我國進行天然氣供應。首年產氣量達50億立方米，到2024年，產氣量達到380億里立方米，相當于五個上海市的供氣量。上述新增氣源對緩解我國中上游氣源供給不足，填補市場供應缺口，尤其是破解冬季采暖“煤改氣”的氣荒困局，具有重要意義。

對于未來價格走向，國海證券供過于求態勢。預計“三桶油”將持續加大LNG進口力度并完善配套設施。2018年一批新的LNG接收站投產也將有望緩解供國內需失衡狀況。