《中華人民共和國環境保護稅法》已于今年1月1日起正式施行。2017年12月，國務院印發《關于環境保護稅收入歸屬問題的通知》，明確將環境保護稅(以下簡稱“環保稅”)確立為地方稅。從此，環保稅收入全部歸地方收入。

環保稅收入歸屬問題，是環保稅制的核心問題，它直接關涉到環保稅的征收質量、效率，以及稅收經濟效應的強弱問題。理論上，環保稅制設計的初衷，是讓其擔當起環境“負外部性”產權界定的重任，通過環境產權分配，避免“公地悲劇”。也就是說，運用環保稅機制，讓企業私人成本“逼近”社會成本，然后在市場機制的作用下，迫使企業節能減排、開發先進清潔能源技術、淘汰落后產能，最終達到環境保護與治理的目的。

然而，由于環境產權本身存在高度的不確定性和模糊性，對環境產權的界定及其“外部性”問題的“內部化”就變得異常困難。這意味著，僅靠“看不見的手”的力量，是無法自我演化出相應的治理機制的，而修彌這一缺陷的不二選擇，就是要借用“看得見的手”的力量，在環境“負外部性”所及的范圍內(理論上的環境污染范圍)通過產權界定和重新分配產權才能統籌解決。如為應對全球氣候變化問題而產生的全球治理機制就是一種典型的“統籌解決”機制。因此，就一個國家而言，最理想的環境治理機制當然是全國范圍內的“統籌解決”機制，而非區域性的“統籌解決”機制。

回顧過往，我國長期實行的以地方政府為環境治理主體的區域性“統籌解決”機制，一直未能走出“環境治理困境”的事實恰好印證了這一點。在我國的環境治理實踐中，有關的制度不可謂不多，方法手段(排污收費、罰款，強制性措施等)不可謂不全，但實施效果總是差強人意。究其原因，就在于環境制度安排本身無法做到“激勵兼容”。因為開征環保稅能夠在一定程度上提高產品生產成本，進而影響到產品在市場上的競爭力，對本地區的經濟發展有一定的抑制作用。這也是西方發達國家在完成了工業化后才開始普遍開征環保稅的原因之所在。聯合國開發計劃署格爾瑞德˙漢格蘭女士曾一語道破，“中國是發展中國家，環保稅改革應該非常謹慎，不能影響經濟發展效率。”也就是說，由于環保稅與地方政府行為間“負激勵”效應的客觀存在，當地方政府面對一個一邊堆滿經濟發展、績效評價等業績指標砝碼，另一邊堆滿環境保護與治理等責任指標砝碼的天平時，利弊權衡的結果，必然傾向于業績指標砝碼一邊。而地方政府本身兼具(被賦予)“裁判員”和“運動員”雙重身份的特殊地位，為其“理性選擇”提供了條件和可能。

值得欣慰的是，上述問題已引起中央決策層的高度重視并正式納入頂層設計的視域。2015年7月，中央深改組第十四次會議審議通過了《生態環境監測網絡建設方案》，試圖以“環境監測事權”改革作為突破口，通過環境事權與支出責任優化配置，探索出一條立足中國國情和實際的環境治理新路子。據此，環保部編制出臺了《國家環境質量監測事權上收方案》，計劃分三步完成國家對大氣、水、土壤環境質量監測事權的上收，真正實現“國家考核、國家監測”。環境質量監測事權上收國家，能夠讓地方政府徹底走出“權力尋租”和“利益博弈”困境，讓環境質量監測數據徹底擺脫地方行政干預的阻擾。這看似簡單的管理權配置結構調整，其實背后蘊藏的卻是極其復雜的環境保護與治理機制——由“地方意志”上升為“國家意志”——的深刻變革。

如上所述，無論是基于理論的邏輯，還是實踐的需要，都應該將環境保護與治理事權確立為中央事權。相應地，按照國務院《關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》提出的“財政事權和支出責任相適應”的原則要求，也應將環保稅確立為中央稅。將環保稅確立為中央稅，除了以上理由外，至少還包括以下三個方面的理由：

其一，從稅收功能角度考察。環保稅的基本功能是資源配置功能，通過該功能所產生的稅收經濟效應，諸如減少污染物排放等間接發揮環境保護作用。國家根據生態環境保護和治理的需要，通過設置生態環境保護預算支出項目，采用以平衡地區間減排成本和收益分配格局為目的的財政專項轉移支付等手段加大中央財政投入，這與環保稅的功能作用和稅收收入沒有必然的聯系。而對于具有明顯地域性特征的環境治理項目，如小范圍的點源污染等，完全可以通過采用委托事權的方式，由地方政府代理實施，所需財力由中央財政轉移支付解決。如此看來，確實沒有將環保稅劃為地方稅的必要性。

其二，從稅權配置角度考察。一個稅種到底適合于中央稅、地方稅，判定的標準主要依據公平、便利、效率三大原則。一般而言，在充分考慮稅種屬性和功能的基礎上，將收入波動較大、具有較強再分配作用、稅基分布不均衡、稅基流動性大的稅種劃為中央稅;將地方掌握信息比較充分、對本地資源配置影響大、稅基相對穩定的稅種劃為地方稅。以此判斷，環境稅也宜確立為中央稅。

其三，從行為激勵角度考察。地方政府行為是既定約束條件下的“理性行為”，改變政府行為應從改變既定約束條件做起。由此，在稅收歸屬劃分上，既要充分考慮其受益范圍、信息的復雜性和不對稱性，更要統籌兼顧地方的自主性和積極性。從這一點來看，也宜將環保稅確立為中央稅。(作者系湖南省農村發展研究院研究員;廣州大學大數據治理研究中心研究員)