為應對氣候變化這一人類面臨的非傳統安全威脅，我國已經將控制溫室氣體排放全面融入國家經濟社會發展的總戰略，將其作為實現發展方式轉變的重大機遇，同時承擔與自身責任和能力相符的國際義務。控制溫室氣體排放的政策工具包括行政手段、市場手段、技術標準、宣傳教育等，當今世界各個國家和地區均是根據各自的溫室氣體排放、經濟、能源、工業等的特點，來確定適合各自情況的政策手段。

選擇碳排放權交易控制溫室氣體排放是全面深化改革的要求

我國長期主要依靠向各個地方、行業和重點企業下達強制性指標等行政命令的方式，來實現全國的溫室氣體排放控制目標。行政命令手段在特定歷史時期為促進我國的低碳發展發揮了不可替代的作用，但其對社會和經濟發展的負面影響也非常顯著。例如，“十一五”末期，部分地方為了實現“十一五”期間的單位GDP能耗降低目標，對一些行業實施拉閘限電，嚴重影響了企業的正常生產活動和民眾生活。這種方式違背了節能減排政策實施的初衷。黨的十九大報告提出“使市場在資源配置中起決定性作用，更好發揮政府作用”，為更充分發揮市場在溫室氣體排放資源配置中的作用奠定了堅實的理論基礎。

碳排放權交易是控制溫室氣體排放的市場手段，通過為納入體系的重點排放單位設立總的排放上限（配額總量），要求其上繳與溫室氣體排放量相應的配額，并允許不同單位之間進行配額交易，從而讓市場自主配置溫室氣體排放資源，能夠以比較低的社會總成本實現溫室氣體排放控制目標。2011年，國家發展和改革委員會批準在北京、天津、上海、重慶、廣東、湖北和深圳等七個省市進行碳排放權交易試點，以充分積累經驗、發現和解決問題，為建設和實施全國碳排放權交易體系奠定基礎。

我國碳排放權交易試點取得長足進步和穩步發展

在國家以及試點地區各方的共同努力下，我國七個碳排放權交易試點充分借鑒國外相關體系設計和運行的經驗教訓，緊密結合試點實際，在較短時間內完成了各自體系的設計工作，包括建立體系的法律基礎、明確體系的覆蓋范圍、建立排放數據的監測報告和核查體系、對納入體系重點排放單位的歷史數據進行核查、確定體系的排放上限、制定配額分配方法、明確對未履行義務單位的處罰措施、建設注冊登記系統和交易系統等各個方面。

各試點體系在2013年和2014年分別開始正式運行，到目前已運行了3～4個完整的履約周期，對試點體系的各關鍵要素和各環節的設計進行了完整的測試。試點實踐表明，通過對溫室氣體排放資源的市場配置以及排放數據等的第三方核查等，碳排放權交易在提高企業的減碳意識、完善企業內部的數據監測體系、促進企業減碳方面發揮了積極和顯著作用。清華大學中國碳市場研究中心開展的一項針對試點體系納入單位的大規模問卷調查表明，在納入試點的重點排放單位中，一半以上已經制定了內部的減排戰略，三分之一建立了專門的碳交易部門，40%以上在其長期投資決策中考慮了碳價的影響。試點的統計數據也表明，納入試點體系的行業和重點排放單位在溫室氣體排放控制方面的成效也遠好于未納入試點體系的行業和排放單位。

碳排放權交易試點的實踐為我國全國碳排放權交易體系的建設和運行奠定了堅實的理論和實踐基礎。首先，試點體系的設計充分考慮了我國經濟和社會發展中的相關特殊問題，例如電力和熱力行業受到較嚴格管制帶來的生產成本增加不能向下游自由傳導、與碳交易有直接交叉影響的節能等各種政策并存，試點體系設計中對相關問題的處理方式以及運行效果為全國體系提供了有益的參考。其次，不同試點體系的設計存在較大差異，試點體系的運行事實上測試和比較了各種不同設計方案的效果，為全國體系選擇最佳設計方案提供了實踐依據。最后，通過參與試點體系的建設和運行，一批市場參與主體，包括主管部門、重點排放單位、第三方核查機構、交易所和交易機構等的意識和能力得到了極大提高，這些機構在全國體系的建設中積極幫助非試點地區進行能力建設，起到了種子的作用。

全國碳排放權交易體系建設取得全方位重大進展

國家發展和改革委員會積極推動全國體系運行所需的各項建設工作，并在所有方面均取得了重大進展或者完成了相關工作。在此基礎上，全國碳排放權交易體系已經于2017年12月19日正式啟動，兌現了我國對國際社會的承諾。

為明確全國體系的設計框架，為全國體系的工作推進奠定基礎，國家發展和改革委員會在2014年以部門規章的形式發布了《碳排放權交易管理暫行辦法》。由于設置針對第三方核查機構的資質管理以及經濟處罰等行政許可對于全國體系的運行至關重要，而部門規章中無法設立行政許可，因此國家發展和改革委員會于2015年向國務院提交了《碳排放權交易管理條例（送審稿）》，以期為全國體系奠定更加堅實的法律基礎。

為統一和確保全國體系下重點排放單位排放數據的質量，國家發展和改革委員會已經發布了24個行業的企業溫室氣體排放核算與報告指南，并下發了《全國碳排放權交易第三方核查機構及人員參考條件》和《全國碳排放權交易第三方核查參考指南》，為企業排放數據等信息的報送提供技術指南。在此基礎上，全國各個省區市已經組織完成了各自行政區域內可能納入全國體系企業的相關歷史年份排放等數據的報送工作，為全國體系啟動奠定了堅實的數據基礎。

全國體系下的配額總量直接決定體系對全社會溫室氣體減排的貢獻率，而配額分配方法直接影響納入體系重點排放單位的利益，因此兩者對于全國體系的效果和政治可接受程度至關重要。在系統總結分析全球主要碳排放權交易體系，尤其是試點體系經驗教訓，并廣泛征求相關行業、企業、研究者和主管部門等意見的基礎上，國家發展和改革委員會提出了全國體系配額總量確定和配額分配的原則方案，并獲得國務院的批準。為充分了解具體配額分配方案的可能影響、確保其合理性，國家發展和改革委員會還選擇部分省份對相關行業的分配方案草案進行了試算，以對其作出進一步的修改完善。

全國體系運行所需的四個主要支撐系統，包括重點排放單位碳排放數據報送系統、碳排放權注冊登記系統、碳排放權交易系統和碳排放權交易結算系統，目前均已在建設過程中。

我國碳排放權交易市場發展中面臨的挑戰

在看到我國碳排放權交易市場發展取得可喜重大進展的同時，我們也應該正視市場發展過程中面臨的各種挑戰，并予以妥善應對。

在市場的法律基礎方面，我國試點體系中除北京和深圳為市人大常委會作出的具有地方性法規性質的決定/規定外，其他地方均依據的是省（市）地方規章等，而全國體系建設目前的主要依據是國務院的相關批復以及國家發展和改革委員會發布的部門規章。部門規章和地方規章的法律層級較低，導致碳排放權交易體系有效實施所需的相關關鍵規定，如對第三方核查機構的資質要求和較高額度的經濟處罰等均無法設立，難以保證體系實施的有效性和權威性。建議加快出臺針對全國體系的國務院條例，保證全國體系的有效實施。

在統計數據方面，重點排放單位目前向多個部門同時報送多套口徑不完全一致的數據，且大多數上報的數據沒有經過第三方的核查從而質量無法有效保證，不同數據在各主管部門之間也缺乏共享，導致碳排放權交易體系建設所需的高質量數據需要重新收集，增加了體系運行的成本。建議加強各部門不同渠道數據的共享，并在決策中更好發揮碳市場建設中獲取的更高質量數據的作用。

我國正處在全面深化改革的進程中，與碳排放權交易市場相關領域的改革也在同時進行，如能耗總量和強度的雙控制度、電力體制改革等。這些改革也直接影響企業的溫室氣體排放，因此與碳排放權交易之間存在著直接的交叉影響，需要在更高層面進行有效的協調。建議進一步加強頂層設計，借鑒國外的有益經驗，以碳排放控制目標統領包括節能和可再生能源等相關領域的政策，避免不同領域政策相互之間的不協調甚至是沖突。

建立全國碳排放權交易體系是黨中央、國務院的重大戰略部署，是在低碳領域推進生態文明建設的重大舉措，同時也是按照“引導應對氣候變化國際合作，成為全球生態文明建設的重要參與者、貢獻者、引領者”這一十九大要求，有效參與碳市場領域的國際對話與合作、引領國際標準制定的重要實踐。全國碳排放權交易體系建設和運行的各參與方應緊密協作，努力建設高效、公平、透明的全國體系，并在實踐中對其進行不斷完善，提高我國全國體系的國際影響力，力爭為未來建立全球碳市場設立中國標準。

（作者：段茂盛，系清華大學中國碳市場研究中心主任）