袁愛平，全國政協委員、湖南啟元律師事務所主任。他提出了優化和完善農林生物質發電產業稅收優惠政策的建議。

背景

扶持并發展農林生物質發電，是國家《能源發展“十三五”規劃》《可再生能源發展“十三五”規劃》《生物質能發展“十三五”規劃》明確的戰略目標，是改善環境質量，發展循環經濟的重要任務。

國家能源局《生物質能發展“十三五”規劃》提出，到2020年，我國生物質發電總裝機容量達到1500萬千瓦，年發電量為900億千瓦時，其中農林生物質發電為700萬千瓦。根據國家能源局今年1月24日發布的數據，2017年我國生物質發電累計裝機達1488萬千瓦，年發電量為794億千瓦時，同比增長22.7%。農林生物質發電已投產項目達300多個，核準待建的有300多個。

農林生物質發電所用燃料主要是農作物秸稈及農林業生產、加工產生的剩余物和一部分廢棄家具、建材。農林生物質發電企業發明了一系列收集、打捆、翻曬的機械，引導加入農民參與農林廢棄物的收集行列。在增加農民收入的同時，提高了他們的環保意識。更重要的是，農林生物質發電企業正全面轉向熱電聯產分布式能源電站業務，一個電廠可以帶動一個產業園區或小城鎮，成為資源節約型、環境友好型社會建設的重要引擎。

行業當前享受稅收優惠政策是按《資源綜合利用企業所得稅優惠目錄》(財稅[2008]117號)(以下簡稱“所得稅優惠目錄”)和《資源綜合利用產品和勞務增值稅優惠目錄》(財稅[2015]78號)(以下簡稱“增值稅優惠目錄”)兩個文件執行。

其中，所得稅優惠目錄中第三項類別“再生資源”對農林廢棄物的表述為：農作物秸稈及殼皮，包括糧食作物秸稈、農業經濟作物秸稈、糧食殼皮、玉米芯，要求產品原料70%以上來自所列資源。增值稅優惠目錄中對農林剩余物及其他的表述為：畜禽糞便、稻殼、花生殼、玉米芯、油茶殼、棉籽殼、三剩物、次小薪材、農作物秸稈、蔗渣，以及利用上述資源發酵產生的沼氣，要求產品原料或者燃料80%以上來自所列資源。

從宏觀上看，上述兩個政策目錄的行業涉及面很廣，而農林生物質發電行業處于所有資源綜合利用價值鏈的最末端，是生物質5種利用方式——— “肥料化、飼料化、基料化、原料化、能源化”中前“四化”后不能再利用，且在“能源化”中擇優利用后不可再利用的剩余部分。它的第一功能是環保。由于兩個政策目錄沒有涵蓋行業所有可利用資源品種，造成地方執法部門普遍“生搬硬套”這兩個政策目錄，導致行業存在極大的政策違規風險。

從微觀上看，農林生物質發電廠投資成本高、投資強度大、回收周期長，企業燃料成本普遍超過經營保本的上限值0.5元/千瓦時。行業的上網電價是0.75元/千瓦時 (含基本電價和可再生能源電價附加補貼)，各省基本電價在0.35~0.45元/千瓦時之間，補貼電價一般在項目投產兩年后才開始結算。行業中幾乎所有企業都在高負債經營，沒有形成真正的良性循環。

另外，農民收集農林廢棄物的行為是不連續和臨時性的，季節性很強，而農林廢棄物不能作為免稅農產品開票，很大程度上挫敗了農民的積極性，很多農民被擋在收集和處理農林 “垃圾”的門外，增加了收集難度。

從政策本身來看，這兩個政策目錄對農林廢棄物品種的表述不一致。所得稅優惠目錄在2008年出臺后再未進行修訂和完善。增值稅優惠目錄經過幾次修訂已比較完善，但對行業利用的農林廢棄物品種沒有全覆蓋。

建議

建議對上述兩個政策目錄同步修訂和完善，一是將農林生物質發電行業收集利用的農林廢棄物品種全部納入，并取消技術標準中對農林廢棄物的比例要求;二是統一兩個目錄對農林廢棄物品種的表述方式和內容。

把農林廢棄物作為免稅農產品，讓農民享受免稅農產品的相關優惠政策，更大程度地調動他們收集農林廢棄物的積極性。