兩會期間，全國政協委員、全國政協社會和法制委員會駐會副主任呂忠梅建議，在新制定的《土壤污染防治法》中建立生態環境損害賠償制度，以解決這項重大改革推進目前無法可依的“燃眉之急”。

依據2017年底中辦、國辦印發的《生態環境損害賠償制度改革方案》（以下簡稱《方案》），生態環境損害賠償制度2018年1月1日起在全國試行。呂忠梅說，這意味著我國將形成生態環境保護的“國益訴訟”“公益訴訟”“私益訴訟”并行，行政磋商與司法裁判相互銜接的多層次、多元化糾紛解決機制。《方案》作為政策性文件，雖然對“生態環境損害”“生態損害賠償責任”等概念有所涉及，但沒有也不能從法律角度予以界定，使得這項重大改革目前缺乏法律依據。

作為一項新的法律責任制度，生態環境損害賠償制度目前處于“立法空白”狀態

根據《方案》的相關規定，呂忠梅認為，生態環境損害賠償制度是一種新型法律責任制度。從行為構成上看，對生態環境的侵害行為與傳統民法上的侵權在侵害主體、侵害利益、侵害后果上都有明顯不同；從責任性質上看，生態環境損害賠償責任是一種防御責任，而非民法上的填補責任；從救濟途徑上看，生態損害賠償訴訟不同于由法律授權人民檢察院、環保團體提起的公益訴訟，是代表國家以所有權人身份提起的國家利益訴訟。

目前，我國還沒有任何法律對于這種新型法律責任做出規定，這意味著現行法律制度無法適用于處理生態環境損害賠償糾紛，迫切需要建立專門的環境侵害責任制度。

建立完善的生態環境損害賠償制度，需要民法典等多項立法系統推進

黨的十九大報告提出了完善以憲法為核心的中國特色社會主義立法體系的工作任務，為建立生態環境損害賠償制度的法律依據提供了良好契機。但建立完善

的生態環境損害賠償制度，是一個系統工程，呂忠梅建議從以下幾方面考慮：

首先，《民法總則》規定的“綠色原則”，為建立生態環境損害賠償制度提供了良好基礎。應結合《生態文明體制改革方案》提出“健全自然資源資產產權制度”的要求，在民法典物權編中，規定物權行使的環境保護具體要求和普遍限制，完善國家自然資源所有權制度，對相鄰關系和地役權制度予以綠色改造，創設“資源利用權”，明確生態環境及其重要要素的“公共財產”地位、增設“公物”制度等。

其次，我國現行法律并未對生態環境損害作出界定，《環境保護法》籠統規定了“損害”并將其引至《侵權責任法》，法律適用實踐中發現問題很多。為解決法律適用問題，《水污染防治法》在修改時采取了不完全引至《侵權責任法》的做法，但依然未能明確生態環境損害的概念。

為此，應啟動專門環境責任立法工作，明確環境侵害的各種法律后果，建立系統的專門環境法律責任制度，為生態環境損害提供完整的法律依據。

在土壤立法中首先建立生態環境損害賠償制度，必要且可行

建立完善的生態環境損害賠償制度涉及多部法律的制定和修改，需要假以時日。針對目前改革已經全面推開，急需提供法律支撐的情況，呂忠梅認為可以考慮在已經列入2018年立法計劃的《土壤污染防治法》中，規定生態環境損害賠償責任，首先建立生態環境損害賠償制度，保證改革“于法有據”。

一是《方案》規定的適用于生態環境損害賠償的各種情形，絕大多數與土地利用行為有關，在《土壤污染防治法》中規定生態環境損害賠償制度，是非常必要且可行的。

二是在《土壤污染防治法（草案）》法律責任一章，專門規定生態環境損害賠償責任并明確適用原則，作為一條。為人民法院出臺相關司法解釋提供法律依據，由司法機關進一步明確訴訟程序以及法律適用的特殊規則，以確保生態文明體制改革有效、有序推進。