北京西直門南小街115號院將迎來30年來的第四次更名。
1988年,這里掛上了環(huán)境保護局的牌子;10年后,這里更名為國家環(huán)保總局;又一個10年過去,2008年,這里成為環(huán)境保護部。
2018年3月13日,國務(wù)院提請十三屆全國人大一次會議審議的國務(wù)院機構(gòu)改革方案中提到,組建生態(tài)環(huán)境部,不再保留環(huán)境保護部。經(jīng)全國人民代表大會表決之后,西直門南小街115號院將在今年掛上生態(tài)環(huán)境部的牌子。
全國人大代表、環(huán)保部環(huán)境規(guī)劃院院長王金南1988年研究生畢業(yè)之后,一直在環(huán)保系統(tǒng)工作,他經(jīng)歷了國家環(huán)保機構(gòu)的4次更名。在他看來,名字變化的背后,是我國生態(tài)環(huán)保治理的不斷升級,也是對人民期盼天藍水清的回應。
全國人大代表、中科院科技戰(zhàn)略咨詢研究院副院長王毅多次為中央提供生態(tài)環(huán)保機構(gòu)改革的咨詢報告,他曾經(jīng)力主的大自然資源部門和大生態(tài)環(huán)境保護部門“兩駕馬車”共同牽引我國自然資源和生態(tài)環(huán)境保護的方案,與此次機構(gòu)改革方案中的架構(gòu)一致。
在他看來,這樣的變化,與此前發(fā)布的《生態(tài)文明體制改革總體方案》和十九大報告中關(guān)于美麗中國建設(shè)的路徑一脈相承。
不是簡單擴權(quán),是建設(shè)美麗中國的決心
我國首次將“環(huán)保”列入政府機構(gòu)名稱是1982年。那年的機構(gòu)改革,我國成立了城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護部,并在這個部門之下設(shè)立了環(huán)境保護局,當時的職能很單一,主要管理工業(yè)企業(yè)的廢水、廢氣和廢渣問題。直到1988年的機構(gòu)改革,環(huán)境保護局才從城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護部中獨立出來,成為國務(wù)院直屬管理的一個副部級機構(gòu)。
環(huán)境保護局首任局長曲格平曾回憶說,盡管還只是一個副部級的機構(gòu),卻是一次質(zhì)的變化,我國首次有了人、財、物獨立的環(huán)保部門,可以行使政策制定、排污監(jiān)督的職能。
上世紀90年代之后,隨著我國環(huán)境問題凸顯,1998年的機構(gòu)改革,國家環(huán)保局升格為環(huán)保總局,成為國務(wù)院直屬的正部級機構(gòu)。值得注意的是,那一年的機構(gòu)改革,是裁撤中央部委力度最大的一次。
雖然升格為正部級單位,但由于不是國務(wù)院政府組成部門,國家環(huán)保總局被認為缺乏話語權(quán),學界也頻繁呼吁,應參照發(fā)達國家的機構(gòu)設(shè)置,設(shè)立環(huán)境保護部。
各界多年的呼吁,在2008年成為現(xiàn)實,國務(wù)院組成部門中增加了環(huán)境保護部。
王金南說,此后的10年,我國打響了以藍天保衛(wèi)戰(zhàn)為標志的污染防治戰(zhàn)役,但環(huán)境問題依然是百姓心頭之患。打好污染防治攻堅戰(zhàn)也成為全面建成小康社會的三大攻堅戰(zhàn)之一,在這一背景下,現(xiàn)行環(huán)境管理體制的短板亟待補齊。
王金南說,十九屆三中全會通過的《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》已經(jīng)明確,生態(tài)環(huán)境保護和經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理,以及公共服務(wù)一并成為政府的職能,這背后的深意是國家層面建設(shè)美麗中國的決心。在過去,生態(tài)環(huán)境保護的職能往往被包括在政府的公共服務(wù)職能中,并不單列。
王金南認為,生態(tài)環(huán)境保護要進入政府治理能力現(xiàn)代化的軌道,就需要對相關(guān)職能部門的職責進行優(yōu)化,這正是自然資源部、生態(tài)環(huán)保部組建的題中之義。
王毅說,十九大報告已明確把“美麗”作為社會主義現(xiàn)代化的重要內(nèi)涵之一,美麗中國建設(shè)不是單方面的目標,不能就環(huán)境論環(huán)境,而是一個綜合的系統(tǒng)工程。不僅需要用新發(fā)展理念來實現(xiàn)經(jīng)濟從高速增長到高質(zhì)量發(fā)展,還需要逐步形成美麗中國的空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)生活方式和貿(mào)易方式,也需要對自然資源資產(chǎn)進行有序利用和監(jiān)管。“這顯然不簡單是環(huán)境污染治理的范疇,需要政府對自然資源管理、生態(tài)保護和污染防治的職責進行優(yōu)化與重構(gòu)”。
以問題為導向,整合碎片化環(huán)保職能
在3月14日的討論中,西部地區(qū)的一位市長道出了他的苦惱:過去調(diào)研水污染問題,通常要好幾個部門、甚至好幾個分管市長同行,一個水的問題,在岸上歸環(huán)保部門管,在水里,歸水利部門管,而地下水,則歸國土部門管。調(diào)研的隊伍一長串,砍了誰都不行。
市長們的煩惱有望破解。按照生態(tài)環(huán)境部的職能,原來分散在環(huán)保部、水利部和國土資源部等部門中的水環(huán)境保護職能,都將由生態(tài)環(huán)境部統(tǒng)籌,“九龍治水”的局面有望終結(jié)。
在環(huán)保系統(tǒng)工作了30年的王金南院士,對這個問題感受頗深,水污染管理問題長期割裂在不同的部門,在基層的實際工作中,往往會造成職能重疊、交叉,造成行政成本浪費,出了問題卻無人“接盤”。
這樣的尷尬還有,按照過去的體制,企業(yè)排的污水,在岸上環(huán)保部門負責,到了河里就歸水利部門管,其實就割裂了自然的生態(tài)屬性,可能在岸上時,水質(zhì)還是達標的,但流到河里就不達標了,而各部門自說自話,不能真實反映污染狀況。
污染治理職能分散重疊低效被詬病多年,但每一個職能都是一個部門的“奶酪”,輕易動不了。
王毅說,自然資源和生態(tài)保護職能按資源門類分散在國土、水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等部門,雖然有利于根據(jù)資源屬性進行專業(yè)管理,但與生態(tài)系統(tǒng)的完整性有所沖突。而在污染防治領(lǐng)域,由于環(huán)保機構(gòu)成立時間較晚,原先的管理職能分散在各部門,環(huán)保機構(gòu)成立后,原部門的相關(guān)環(huán)保職能加上解決新問題的各種行政授權(quán),使得“以部為單位”甚至“以司為單位”的決策模式廣泛存在,生態(tài)環(huán)境保護政策存在不平衡、不充分甚至相互沖突的局面。
此次機構(gòu)改革組建自然資源部、生態(tài)環(huán)境部就是要解決職能分散、碎片化的問題。
方案提出,組建自然資源部,將過去分散在國家發(fā)改委、住建部、水利部、農(nóng)業(yè)部、國家林業(yè)局等部門的自然資源的調(diào)查和確權(quán)登記整合,統(tǒng)一行使用途管制和生態(tài)修復的職責。王毅認為,這樣的整合才能真正實現(xiàn)對山水林田湖的整體保護、系統(tǒng)修復和綜合治理。
建設(shè)美麗中國只有進行時
過去幾十年間,我國環(huán)保機構(gòu)歷經(jīng)4次大改。改革初期較好地促進了生態(tài)保護與污染治理,隨著時代的發(fā)展,仍會出現(xiàn)與現(xiàn)實需求不適應的狀況。因此,在王毅看來,不能說現(xiàn)在的方案就盡善盡美,也不能說一勞永逸,建設(shè)美麗中國,仍需不斷對機構(gòu)進行完善。
王毅說,之前,考慮到我國現(xiàn)行的法律框架、歷史沿革、改革方向與實踐探索等問題,他們在相關(guān)咨詢報告中曾提出“一委一部一局”的行政管理體制改革方案,即成立國家自然資源資產(chǎn)管理委員會,專門負責自然資源的資產(chǎn)管理,成立資源與環(huán)境保護部或生態(tài)環(huán)境保護部,統(tǒng)一負責資源開發(fā)、生態(tài)保護和污染控制的監(jiān)管職能,同時,成立國家生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測評估局,負責美麗中國目標的制定、生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的監(jiān)測和獨立評估。
盡管此次機構(gòu)改革并沒有成立專門的部門對國家的生態(tài)質(zhì)量進行評估,但王毅認為,改革需要分步實施,現(xiàn)有的方案確實有助于自然資源的統(tǒng)一管理,也有利于生態(tài)和污染排放的統(tǒng)一監(jiān)管,在未來也應考慮設(shè)立一個更加獨立的監(jiān)測與評估部門。
王毅指出,此次機構(gòu)改革把資源、環(huán)境的職能進行了較大幅度的整合,新組建的大部門就有條件從更綜合、系統(tǒng)的角度,以提高生態(tài)環(huán)境整體質(zhì)量為目標設(shè)計未來的自然資源、生態(tài)環(huán)境保護和綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展的時間表、路線圖。
王毅建議,在組建自然資源部和生態(tài)環(huán)境部的同時,還需進一步理順各部門的關(guān)系,抓緊提出發(fā)改委、財政部、住建部、工信部等各部門的環(huán)境保護責任清單,解決政府各部門生態(tài)環(huán)境保護責任不清、效率不高的問題。
此外,應組建跨行政區(qū)域和流域管理機構(gòu),進一步解決跨界資源環(huán)境問題,并協(xié)調(diào)中央地方關(guān)系。在重要區(qū)域和流域,逐步形成統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制、行政管理機制、科學咨詢和評估機制與統(tǒng)一信息平臺相結(jié)合的治理模式。
“美麗中國不只是政府的職能,也需要動員全社會參與,這就要建立健全社會參與的渠道機制,倡導全民有序參與和多元共治。”王毅說。
責任編輯: 中國能源網(wǎng)