近幾年地熱開發利用在我國雖有重大進展，然而在一次能源消費中的占比還比較小，屬于后起之秀，整體發展還處于起步階段，成熟的地熱管理體制和機制還沒有完全形成，導致地熱在發展過程中還存在系列問題。改革就是要解決問題。隨著我國能源結構調整的持續深入，地熱能源利用力度會越來越大。

地熱作為可再生能源家族的一員，具有資源豐富及供應穩定的特點，在科學開發利用情況下可以做到零排放、無污染以及循環利用，是一種現實且具有競爭力的能源。在當前我國經濟結構調整進程加快、能源結構調整力度加大、非化石能源地位日漸突出的形勢下，地熱開發利用正在迎來難得的機遇。

地熱開發利用的途徑主要有直接利用和發電之分，目前的利用以前者為主。數據顯示，我國地熱直接利用規模居世界首位，在旅游、工業、農業及民用供暖和制冷領域有廣泛應用。特別是在2014年，中深層地熱利用中的供暖利用比例首次超越溫泉洗浴，標志著地熱能源化利用步伐加快。近幾年我國環境治理力度進一步加大，地熱在京津冀等地區大氣污染治理中的“抗霾”功能已經嶄露頭角，受到各界重視。就發展趨勢看，傳統供暖線南移、分布式能源發展、技術進步以及政策扶持等因素將為地熱直接利用以及地熱發電提供更加廣闊的舞臺。

近幾年地熱開發利用在我國雖有重大進展，然而在一次能源消費中的占比還比較小，屬于后起之秀，整體發展還處于起步階段，成熟的地熱管理體制和機制還沒有完全形成，導致地熱在發展過程中還存在系列問題。其中關于水熱型地熱資源的多頭管理就很有代表性。

地熱具有礦產資源和能源屬性，這一點在《礦產資源法》《可再生能源法》等法規中有明確界定。但是地熱不同于其他礦產資源和能源的特殊性在于地熱的能源屬性借助于水這個載體來實現，開發利用的過程是取其熱而非水，需要在熱能利用之后將地熱水進行回灌。其他能源資源的開發利用則不同，能量的利用過程就是資源載體本身的消費過程，利用的是能源資本本身的碳氫等元素，如石油、天然氣和煤炭的利用。由于開發利用地熱需要動用地下水，而地下水作為水資源歸口水務部門管理也在情理之中，自然應該受《中華人民共和國水法》調整。開發地熱需要水熱分離的這一特殊性，導致地熱開發利用同時受地質礦產部門和水務部門管理，且雙方的管理均“有法可依”，而問題恰恰就出在這里。

實踐中出現的問題是各地對相關法律的理解和執行力度有偏差，導致地熱開發利用管理在地熱礦產、能源及地下水屬性界定清晰及有法可依下的混亂和多元，形成了今天地熱多頭管理和重復管理的局面。1998年國務院機構調整后，國土資源部和水利部在有關地熱水管理職責分工方面出現矛盾。為協調矛盾，中編辦于1998年3月補充下發了《關于礦泉水、地熱水管理職責分工問題的通知》，明確提出地熱按照礦產資源管理。然而目前除少數地區明確由國土部門管理地熱資源外，多數地區在地熱管理方面存在職能界限劃分交叉的問題。比如各級地方政府地熱資源管理機構就很不統一，有的是水行政主管部門，有的是地質礦產行政主管部門，也有的是地質礦產部門和水務部門共同管理。執法主體的不統一帶來很多管理上的低效率，表現為多頭管理，越權審批現象嚴重。開采地熱資源既要在地質礦產行政主管部門辦理采礦許可證，還要在水利（水務）行政主管部門辦理取水許可證，交叉管理重復收費，增加了開發部門的負擔，影響了地熱資源的合理開發和可持續利用，導致地熱資源配置不科學，這是其一。其二是一些地區將地熱僅作為水資源進行管理，沒有考慮到地熱作為能源礦產資源特性，管理保護若不到位，則不利于資源的持續開發利用。一些地區出于鼓勵地熱發展需要雖然也制定了一些針對地熱的管理辦法（條例），但法律依據不盡相同。有的依據《中華人民共和國礦產資源法》，有的則依據《中華人民共和國水法》。各地對地熱資源的界定也不盡相同，有的地方熱水型地熱資源的起始溫度定在25攝氏度以上（含25攝氏度），有的則規定在40攝氏度以上（含40攝氏度）。全國缺乏有效一致的地熱管理法規。

地質礦產部門和水務部門屬于平行機構，雙方之間并無管理權屬的上下級關系，導致地熱開發利用重復管理產生的“外部效應”無法得到有效克服，由此產生地熱產業的政府管理成本，束縛了地熱投資企業的手腳，對地熱產業發展極為不利。理論上看，解決這一問題的有效途徑是將這種外部效應內部化以消除管理成本。換而言之，若能將地熱的管理歸口至一個部門，制定統一的標準，做到地熱開發利用管理統一尺度，地熱開發利用的重復管理問題便可迎刃而解，管理的各種扯皮和重復收費現象也會順理成章地得以解決。最近即出現了這樣的機會。兩會之后國務院管理機構調整，成立了新的自然資源部。按照新的職能劃分，原國土資源部整體和原水利部水資源調查和確權登記管理職責調整至新的自然資源部，今后地熱開發利用的礦權登記和水資源確權登記管理職能，將由之前的各級地質礦產部門和水務部門共管轉至獨立的自然資源管理部門管理，這一調整有望從根本上解決地熱開發利用的管理權限不清問題。

改革就是要解決問題。隨著我國能源結構調整的持續深入，地熱能源利用力度會越來越大。本著促進地熱發展的原則，建議新部門在成立以及整合內部職能機構職責之際，充分考慮地熱發展的實際需要，按照取熱不取水的基本要求，明確部門內部職能機構職責，重視提升地熱管理效率。鑒于目前各類文件中關于地熱的概念和表述還有諸多不統一的地方，建議制定統一標準，準確界定地熱內涵，消除理解分歧，為統一管理和執法掃清障礙，并在地方資源自然管理部門的地熱資源管理中大力推進，做到以上率下，強化執行，從根本上消除地熱開發利用重復管理、多頭管理現象。

（作者為中國石化經濟技術研究院博士）