加快儲氣調峰能力建設已經成為當前保障我國天然氣穩定供應最為緊迫的任務之一。而發達國家在儲氣調峰系統建設方面積累了豐富的經驗，值得我國借鑒。

智庫觀點

近幾年來，受國內需求快速增長、進口氣源不穩定、“煤改氣”快速發展等因素影響，全國天然氣出現結構性、時段性、區域性矛盾，“氣荒”頻頻出現。去年底LNG掛牌價飆升至9400元/噸（折合天然氣價格6.7元/立方米），同比上漲一倍。這讓更多人意識到，在加大LNG資源統籌力度的同時，儲氣庫的作用不可或缺。未來我國天然氣消費還將快速增長，儲氣調峰問題不解決，還有可能會出現連續的、大面積的供氣緊張，加快儲氣調峰能力建設已經成為當前保障我國天然氣穩定供應最為緊迫的任務之一。而發達國家在儲氣調峰系統建設方面積累了豐富的經驗，值得我國借鑒。

發達國家儲氣調峰系統建設的成功經驗

世界上主要的天然氣生產國和消費國，天然氣儲備都已經成為保障安全穩定供氣的必要手段。美、俄、英、法、意、日等國家雖然天然氣消費量不同，天然氣在能源結構中所占比例不同，天然氣消費對外依賴程度不同，但都通過各種方式建立了相當規模的天然氣儲備。天然氣儲備在保障供氣安全中發揮了重大作用。以美國為例，每年冬季動用的天然氣儲備量達700億立方米，是其日均消費量的40倍，另外還有約425億立方米的未動用儲備。法國、意大利、日本、俄羅斯等國，甚至還提出了國家戰略儲備的概念，通過建立大規模儲備保障供氣安全。

第一，根據國情合理確定儲氣規模。天然氣儲備規模與一個國家的天然氣消費量、對外依賴程度有關，也與儲氣庫建設條件有關。一般來說，天然氣消費量大、對外依存度高的國家，天然氣儲備規模較大，天然氣儲備的天數也較長。例如，美國是世界第一天然氣消費大國，年消費量達7700億立方米，具有非常優越的建設儲氣庫的條件，因此能夠建設世界最大規模的天然氣儲備；日本天然氣完全依賴進口，對天然氣儲備非常重視，但其儲氣方式主要是LNG儲罐，儲氣成本較高，能夠承受的儲氣量有限，因此只要求建設80天儲備量；歐洲大陸國家法國、意大利儲備規模分別相當于100天、39天的天然氣消費量。其中，法國核能發達，天然氣消費占其一次能源消費的比例較低，但地下含水層發育較好，因此有條件建設歐洲最大規模的天然氣儲備，并為其他國家天然氣企業提供儲氣服務。

第二，通過法律手段規范各方關系。美國和加拿大及其他很多國家都把儲氣庫建設作為天然氣上下游一體化工程的重要組成部分。美國主要依據《天然氣法》《能源政策法》《鹽穴儲氣庫設計標準》等監督儲氣庫建設；加拿大標準委員會出臺了包含廢棄油氣藏儲氣庫、鹽穴儲氣庫和礦坑儲氣庫的建設規范，從使用范圍、鉆完井技術、庫容、地面設備和安全等方面指導儲氣庫建設。日本是LNG進口量最大、使用LNG時間最長的亞洲國家，在法律上，日本并沒有強制進口商和運營商（主要是電力公司和城市燃氣公司）必須保證天然氣和LNG儲備的要求。進口商和運營商的商業儲備是由它們在和客戶之間的商業合同條款中約定的。目前，日本商業天然氣儲量約為115億立方米，儲存地點全部都是LNG接收站。

第三，明確企業在儲氣調峰系統建設中的主體地位。盡管多個國家提出了戰略儲備概念，但只有日本通過天然氣儲備法確定國家為戰略儲備投資主體，其他國家都是企業作為儲備主體。以美國為例，美國天然氣已經實現高度市場化，儲備、輸送和供應均以市場機制進行。儲氣庫管理運營主體包括州際、州內管道公司、地方配氣公司以及獨立的儲氣庫服務商，它們僅提供儲氣、采氣服務，收取儲轉費，一般不擁有儲氣庫內的天然氣。而天然氣供應商、批發商、零售商（銷售公司）和城市燃氣公司是儲氣庫中天然氣的所有者，他們使用儲氣庫的目的已經由解決供氣調峰，逐步轉變到通過合理運營儲氣庫以獲得更多的經濟收益。

第四，因地制宜選擇具體方式。美國、俄羅斯等油氣資源比較豐富的國家，主要利用枯竭油氣田建設地下儲氣庫；法國、德國等歐洲大陸國家，油氣資源比較貧乏，利用含水巖層建立了規模巨大的儲氣能力；美國、歐洲地下鹽層條件較好的地區，建設了大量的鹽穴儲氣庫。歐洲大陸的瑞典，甚至探索建設內襯巖洞儲氣庫。日本天然氣消費完全依賴進口LNG，依托LNG接收站建設了大量LNG儲罐。我國香港地區缺少儲氣庫建設條件，利用制氣廠保障城市燃氣供應安全。

我國天然氣儲氣調峰設施存在的問題與差距

我國天然氣儲氣調峰設施與發達國家相比，不僅數量少、規模小、比重低，而且在投資機制、運營機制及價格機制等方面存在一系列問題，嚴重影響了儲氣庫的建設速度，不僅對天然氣產業造成了較大負面影響，也嚴重影響到廣大居民的日常生活。

一是相關法律法規不完善。缺少法律責任作為外在壓力，天然氣產業鏈上下游履行儲氣調峰職責不清。國家發改委提出體現儲氣庫費用的調峰氣價政策實施方案始終未出臺，雖然在已下發的《關于加快推進儲氣設施建設的指導意見》中明確提出，非居民用氣實行冬夏季的差別價格，但具體做法迄今仍未落地。

二是總量嚴重不足。我國儲氣庫的調峰能力僅為80億立方米，約占2017年天然氣消費量的3.4%左右，低于全球平均水平12%—15%，更遠低于發達國家水平。我國在用地下儲氣庫25個，僅占全國地下儲氣庫總量的13%。到2025年還將新建12座地下儲氣庫，新增調峰能力38億立方米，合計調峰能力可以達到100億立方米左右。即便如此，依然不能滿足應對2017年“氣荒”狀態所需的調峰氣量。

三是民營企業難以進入。我國地下儲氣庫主要由上游國有石油公司建設運營，部分國有及民營燃氣企業無法開發利用。由于已承諾第三方開放且實際做到了開放的LNG接收站仍是少數，“誰建設誰使用”的實際狀況，大大限制了我國LNG接收站調峰能力的發揮。

四是優質大型庫址資源缺乏。與美國氣藏埋深淺、密封性強的地質條件相比，我國儲氣庫優質大型庫址資源缺乏，規模選址難度不斷加大。地質條件差，意味著鉆井難度大。此外，我國缺乏高壓大型注采核心技術與裝備，注氣壓縮機仍依賴進口，給大規模經濟高效建設儲氣庫帶來嚴峻挑戰。

借鑒發達國家經驗，加快我國儲氣調峰設施建設

天然氣穩定供應關系到千家萬戶的日常生活，既是民生工程，也是踐行習近平新時代中國特色社會主義思想，使人民群眾獲得感、幸福感、安全感更加充實、更有保障、更可持續的具體體現。未來應借鑒發達國家經驗，集油氣生產、運輸、消費者力量和社會資本等共同之力，從選址評價、技術攻關、拓展理念、制定合理政策機制入手，補齊儲氣能力短板，加快提升綜合調峰保供能力。

首先，完善法律法規，理順各方關系。《城鎮燃氣管理條例》規定，供氣責任首先是下游城鎮燃氣經營企業對最終用戶承擔的持續、穩定、安全、合格供氣的責任。由下游企業根據實際需要，通過供氣合同確定上游企業的儲氣和調峰義務，既可以使有限的儲氣庫資源得到更有效的利用，也有利于確定上游企業的義務和責任。在天然氣市場未能形成有效競爭之前，政府部門應當組織制定供氣、運輸服務標準合同，制定安全供氣服務標準，并與普遍服務、非歧視服務、價格管理等制度相結合，防止供氣企業利用談判優勢逃避保供義務、強迫下游企業或用戶接受不公平的合同條款、排除己方所應承擔的保供責任。如果供氣企業擅自修改標準合同的重要條款，強迫用戶簽訂不公平合同，用戶可以依據合同法規定請求法院認定不公平條款無效。

第二，加快推進市場化改革。在全國范圍組織新一輪建庫資源普查，國家組織開展地下儲氣庫可行性研究。競爭出讓地下儲氣庫資源。將枯竭油氣藏設立為一種新的礦權，從三大油氣企業中收回具備條件但未建立儲氣庫的枯竭油氣藏資源，通過競爭性出讓的方式招標拍賣；允許各類投資主體從事地下儲氣庫建設，開辟快速審批通道，對這類項目優先辦理用地預審，優先調整土地規劃和城鎮規劃。對于參與地下儲氣庫投資、建設的各類調峰責任主體給予政策獎勵，可按比例抵扣當年儲氣調峰容量。由上游供氣企業和管道企業承擔季節調峰責任，并加快沿海LNG接收站建設速度，擴大現有接收站容量，進一步放開接收站儲罐容量的準入；由上游企業、管道企業、地方政府、下游企業和大用戶等交易主體在供氣合同中明確日調峰責任與供氣方式，如可中斷協議、保供責任等。

第三，積極探索適合我國國情的儲氣方式。應擴大氣庫理念，抓住現有的正在生產的油氣田來儲氣。以荷蘭格羅寧根大型氣田為例，夏季壓產、冬季全力生產，既起到調峰作用，又延長氣田開發壽命。淡季降低采氣速度，部署新井，提升高峰期供氣水平；后期擇機轉為調峰氣田，如克拉2等優質氣田。同時，利用廢棄礦坑低成本快速建庫，如楚州等地區廢棄老礦等。進一步規范老井利用與封堵技術要求，提高老井利用率。以老井作為監測井，降低建設成本。要在鉆完井工程、堵漏水泥漿體系方面取得突破。在地面建設運營方面，加快壓縮機等核心裝備研發及風險評估。

第四，放寬民營資本進入門檻。儲氣庫市場化模式也需要一個摸索過程，各方應共同發力，推動國家、地方、企業、外資共建儲氣庫，確保調峰保供和戰略儲備中長期目標實現。允許和鼓勵各類投資主體組建新的儲運公司，從事儲氣庫、LNG接收站、管網等相關基礎設施建設。增加中央預算內投資對儲運、管網建設的支持力度，將部分儲氣庫、管網項目納入PPP項目庫，由政府與企業合作建設。盡快新上、擴建一批沿海LNG接收站設施，沿海地區短期內可以通過LNG接收站增罐快速提高儲氣調峰能力。建議將LNG接收儲運設施建設核準制改為省級政府備案制，簡化審批程序。

第五，加快儲氣庫選址勘測。要加大科研力度，進行新一輪儲氣庫重新評價，開展復雜類型儲氣庫建庫技術攻關。對于過去沒有評價的地質條件，重新評價后要篩選出一部分繼續評價，通過優選加大選址力度。下一步，西部要以油氣藏、東部以油氣藏與含水層、南方以鹽穴與含水層為主開展儲氣庫建設。未來將形成以西部天然氣戰略儲備為主、中部天然氣調峰樞紐、東部消費市場區域調峰中心的儲氣庫調峰大格局。儲氣調峰設施建設要按照宜散則散、宜聚則聚，資源共享的原則，構建以地下儲氣庫和LNG接收站為主，重點地區的LNG（CNG）應急儲氣為輔助，可中斷用戶、管網管存等手段作為補充，管網互聯互通作為支撐的多層次儲氣調峰體系。

（作者單位：國家信息中心經濟預測部）