國務院日前印發(fā)《打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動計劃》（以下簡稱《行動計劃》），明確了大氣污染防治的總體思路、基本目標、主要任務等，引發(fā)高度關注。

如何認識《行動計劃》出臺的背景和意義？與以往的行動計劃相比呈現(xiàn)出哪些創(chuàng)新和亮點？落實好《行動計劃》應在哪些方面下功夫？就這些問題，本報記者第一時間專訪了業(yè)內(nèi)相關專家。

總體治理思路更加系統(tǒng)

《行動計劃》的出臺，意義和影響都十分重大。

近年來，我國大氣環(huán)境質(zhì)量得到了明顯改善和提升，《大氣污染防治行動計劃》（以下簡稱“大氣十條”）目標任務全面完成，治理效果明顯，但環(huán)境形勢仍然嚴峻，要走出“靠天吃飯”的階段仍然任重道遠。

6月20日，在《打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動計劃》政策吹風會上，生態(tài)環(huán)境部相關負責人強調(diào)，《行動計劃》是貫徹落實黨中央、國務院打好污染防治攻堅戰(zhàn)決策部署的一項重大舉措，是落實全國生態(tài)環(huán)境保護大會的具體行動，隨著各項政策措施落地落實，必將對我國生態(tài)環(huán)境保護、生態(tài)文明和美麗中國建設，乃至經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展產(chǎn)生重大而深遠的影響。

“《行動計劃》將作為這3年全國大氣污染防治的行動指南，明確各項工作目標和具體任務，確保3年內(nèi)在改善空氣質(zhì)量、補齊小康短板方面取得更大成效。其中所提出的重點領域和手段都是具體指向目前大氣環(huán)境管理中的突出短板或主要挑戰(zhàn)，具有很強的針對性。”生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院大氣環(huán)境規(guī)劃部副主任雷宇說。

《行動計劃》與“大氣十條”、《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》《“十三五”節(jié)能減排綜合工作方案》等相關專項規(guī)劃和政策規(guī)定進行了充分銜接，保持了工作的連續(xù)性，并在此基礎上增強了大氣污染防治任務措施的廣度、深度和力度。國家城市環(huán)境污染控制技術(shù)研究中心研究員彭應登表示，《行動計劃》在總結(jié)“大氣十條”的經(jīng)驗和教訓的基礎上，提出更加系統(tǒng)的總體治理思路，即“四個四”（突出四個重點、優(yōu)化四大結(jié)構(gòu)、強化四項支撐、實現(xiàn)四項明顯），這決定了接下來的藍天保衛(wèi)戰(zhàn)正在向縱深推進。

復旦大學環(huán)境科學與工程系教授包存寬認為，《行動計劃》在名稱上與“大氣十條”做了一個遞進和承接，表明接下來的行動由污染治理向空氣質(zhì)量全面改善轉(zhuǎn)變。包存寬說：“5年的治理說明藍天是能夠?qū)崿F(xiàn)并且已經(jīng)實現(xiàn)，但是目前還不穩(wěn)定，讓藍天白云成為一種長期持續(xù)的狀態(tài)，是我們未來的目標。”

結(jié)構(gòu)性調(diào)整力度更大

《行動計劃》“四個四”的總體思路作為總體框架，清晰地回答了未來3年藍天保衛(wèi)戰(zhàn)應該怎么打的問題。“四個重點”明確了未來3年藍天保衛(wèi)戰(zhàn)的重點目標和重點區(qū)域，而四大結(jié)構(gòu)性問題的調(diào)整觸及到我國環(huán)境污染治理的根源性層面。

“ ‘大氣十條’重拳出擊了以重化工業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和以煤炭為主的能源結(jié)構(gòu)，《行動計劃》加上了運輸結(jié)構(gòu)和用地結(jié)構(gòu)，這是調(diào)整力度加大的必由之路，也是全面改善空氣質(zhì)量的下一個突破點。”彭應登表示。

中央財經(jīng)委員會第一次會議提出要打好柴油貨車污染治理攻堅戰(zhàn)后，移動源的治理進入新階段。隨后，針對柴油貨車治理的一系列政策措施陸續(xù)被提上日程，《重型柴油車污染物排放限值及測量方法（中國第六階段）》也塵埃落定。同時，貨物運輸結(jié)構(gòu)調(diào)整、車船結(jié)構(gòu)調(diào)整、油品質(zhì)量升級也在緊鑼密鼓地推進當中。

“用地結(jié)構(gòu)”在《行動計劃》首次提出，看似是新名詞，但其內(nèi)涵并不陌生，包含沙塵污染、裸露礦山、秸稈焚燒以及農(nóng)業(yè)源氨排放的治理。

雷宇告訴記者，近年來，隨著工業(yè)點源和移動源污染治理工作的深化，各類揚塵、秸稈焚燒、農(nóng)業(yè)氨等面源污染對PM2.5污染的貢獻進一步凸顯。今年4月以來，全國經(jīng)歷了3次大范圍沙塵，明顯多于去年同期。礦山尤其是露天礦山的粗放開發(fā)對生態(tài)環(huán)境會造成嚴重影響。秸稈露天焚燒是影響我國大部分地區(qū)、尤其是東北地區(qū)夏秋季PM2.5濃度的重要因素。氨在大氣中和二氧化硫、氮氧化物等污染物進行化學反應，生成硫酸鹽、硝酸鹽和銨鹽，使得PM2.5濃度升高，而養(yǎng)殖業(yè)和種植業(yè)是我國大氣氨排放的主要排放源，排放量在全國排放總量中的占比在80%左右。

由此可見，《行動計劃》將用地結(jié)構(gòu)作為四大結(jié)構(gòu)之一，提出更嚴格的要求，其重要性不言而喻。

區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控作為“大氣十條”實施以來建立起的有效機制，在“四項支撐”中占據(jù)一席之地。值得一提的是，《行動計劃》提出“將京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作小組調(diào)整為京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治領導小組；建立汾渭平原大氣污染防治協(xié)作機制，納入京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治領導小組統(tǒng)籌領導”。彭應登表示，從“協(xié)作”到“領導”的轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)了一個更高級別管理機制的形成，成為一根強有力的紐帶，以有效加強地區(qū)各方面的協(xié)調(diào)合作。

責任落實體系更加具體

《行動計劃》明確了地方政府的主體責任，指出地方各級政府要把打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)放在重要位置，主要領導是本行政區(qū)域第一責任人，要切實加強組織領導，制定實施方案，細化分解目標任務，科學安排指標進度，防止脫離實際層層加碼，要確保各項工作有力有序完成。

可以看到，《行動計劃》每一條措施末尾，都明確了牽頭部門和參與部門，讓人眼前一亮。“通過明確具體措施的牽頭部門和參與部門，有助于各部門牢固樹立‘黨政同責’‘一崗雙責’的意識，建立‘管發(fā)展必須管環(huán)保、管生產(chǎn)必須管環(huán)保、管行業(yè)必須管環(huán)保’的生態(tài)環(huán)保工作責任體系，從而推動社會各界統(tǒng)一思想，共同推進大氣污染防治工作，不折不扣地執(zhí)行《行動計劃》各項要求和措施，最終打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)。”雷宇強調(diào)。

《行動計劃》明確了要深入開展中央環(huán)保督察，提出要將大氣污染防治作為中央環(huán)保督察及其“回頭看”的重要內(nèi)容，并針對重點區(qū)域統(tǒng)籌安排專項督察，夯實地方政府及有關部門責任。

彭應登表示，接下來，中央環(huán)保督察的持續(xù)開展仍然是壓實地方責任的重要措施，但僅有這把利劍還不夠，還需要六大督察局和地方各級環(huán)保督查中心作為輔助和補充。此外，作為一支不可忽視的力量，媒體在污染治理過程中承擔了曝光和后續(xù)監(jiān)督的作用，使得一系列重大污染案件得到社會關注，也為執(zhí)法提供了線索。

包存寬認為，環(huán)境問題的復雜性特征明顯，大到一個區(qū)域的整體污染，小到一家企業(yè)的無組織排放，不同尺度的污染問題對應到由哪一級政府負責應進一步明確，從而形成高效的響應機制。

包存寬說，目前的追責問責大多是在程序性層面，如何徹底扭轉(zhuǎn)地方政府的觀念，從源頭激發(fā)他們對環(huán)境問題守土有責、守土盡責的自覺性意識，以發(fā)展經(jīng)濟的智慧去治理環(huán)境，才是督促地方政府切實改善大氣環(huán)境質(zhì)量的根本之策。