2018年6月29日，《云南省人民政府關(guān)于發(fā)布云南省生態(tài)保護紅線的通知》(云政發(fā)〔2018〕32號，以下簡稱《通知》)正式發(fā)布。為了便于各級各部門以及社會公眾更好地了解和推動《通知》的貫徹落實，形成全社會共同嚴守生態(tài)保護紅線的良好局面，確保生態(tài)保護紅線守得住、有權(quán)威，現(xiàn)就《云南省生態(tài)保護紅線》出臺背景、劃定過程、相關(guān)主要內(nèi)容、政策以及實施保障措施等作如下解讀：

一、《云南省生態(tài)保護紅線》出臺背景

為加快推進生態(tài)文明建設(shè)，加強生態(tài)環(huán)境保護，黨中央、國務(wù)院作出了一系列重大決策部署，明確要劃定并嚴守生態(tài)保護紅線。2013年5月24日，習近平總書記在中央政治局第六次集體學習時強調(diào)，要牢固樹立生態(tài)紅線的觀念，在生態(tài)環(huán)境保護問題上，就是要不能越雷池一步，否則就應(yīng)該受到懲罰;《中華人民共和國環(huán)境保護法》明確“國家在重點生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)等區(qū)域劃定生態(tài)保護紅線，實行嚴格保護”;《中華人民共和國國家安全法》明確“國家完善生態(tài)環(huán)境保護制度體系，加大生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護力度，劃定生態(tài)保護紅線”;《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》和《生態(tài)文明體制改革總體方案》要求要健全生態(tài)文明制度體系，健全國土空間用途管制制度，劃定并嚴守生態(tài)保護紅線，構(gòu)筑國家生態(tài)安全格局;國務(wù)院及國家發(fā)展改革委、環(huán)境保護部(現(xiàn)生態(tài)環(huán)境部，以下稱“生態(tài)環(huán)境部”)等各相關(guān)部委相繼出臺了一系列關(guān)于劃定并嚴守生態(tài)保護紅線的文件;黨的十九大報告明確提出“完成生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線劃定工作”。

2017年2月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于劃定并嚴守生態(tài)保護紅線的若干意見》(以下簡稱《若干意見》)，明確提出2017年年底前，京津冀區(qū)域、長江經(jīng)濟帶沿線各省(直轄市)劃定生態(tài)保護紅線;2018年年底前，其他省(自治區(qū)、直轄市)劃定生態(tài)保護紅線;2020年年底前，全面完成生態(tài)保護紅線劃定，勘界定標，基本建立生態(tài)保護紅線制度，國土生態(tài)空間得到優(yōu)化和有效保護，生態(tài)功能保持穩(wěn)定，國家生態(tài)安全格局更加完善。到2030年，生態(tài)保護紅線布局進一步優(yōu)化，生態(tài)保護紅線制度有效實施，生態(tài)功能顯著提升，國家生態(tài)安全得到全面保障。

二、生態(tài)保護紅線劃定過程

為貫徹落實黨中央和國務(wù)院的決策部署，云南省委、省政府高度重視生態(tài)保護紅線劃定工作，將劃定生態(tài)保護紅線、嚴格生態(tài)紅線管控列為全面深化改革的重大任務(wù)。建立了以省委生態(tài)文明體制改革專項小組為總協(xié)調(diào)，以省環(huán)境保護廳、發(fā)展改革委、林業(yè)廳為主，各級各有關(guān)部門配合的省、州、市聯(lián)動協(xié)調(diào)工作機制，設(shè)立了云南省生態(tài)保護紅線劃定專家委員會，成立了若干劃定工作專項小組，明確責任分工，加強溝通協(xié)調(diào)，推進生態(tài)保護紅線劃定工作順利開展。

根據(jù)生態(tài)環(huán)境部、國家發(fā)展改革委聯(lián)合印發(fā)的《生態(tài)保護紅線劃定指南》(以下簡稱《劃定指南》)要求，按照定量與定性相結(jié)合的方法，科學評估、認真識別我省生態(tài)保護的重點類型和重要區(qū)域，明確了我省生物多樣性、水源涵養(yǎng)與水土保持生態(tài)敏感重要區(qū)域和生態(tài)脆弱重要區(qū)域，全面梳理了各類保護地情況，經(jīng)多次論證確定了生態(tài)保護紅線劃定對象和范圍，初步劃定了我省生態(tài)保護紅線，編制了《云南省生態(tài)保護紅線劃定方案(征求意見稿)》。采取自上而下與自下而上相結(jié)合的方式廣泛征求意見，與各地各部門充分溝通。先后2次征求省直有關(guān)部門意見，3次征求各州、市人民政府意見，并公開征求了社會公眾意見。妥善處理保護與發(fā)展的關(guān)系，與《云南省國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》《云南省主體功能區(qū)規(guī)劃》《云南省土地利用總體規(guī)劃(2006-2020年)》《云南省五大基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)建設(shè)規(guī)劃(2016-2020年)》等進行充分銜接，切實做好生態(tài)保護紅線與經(jīng)濟社會發(fā)展、土地利用、城鄉(xiāng)發(fā)展、重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、地方及藏區(qū)發(fā)展等相銜接，確保生態(tài)保護紅線的合理性;按照生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界不重疊的原則，將永久基本農(nóng)田、人工林、商品林、人文類風景名勝區(qū)盡量扣除;對涉及生態(tài)保護紅線內(nèi)禁止開發(fā)區(qū)的各類經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)、礦產(chǎn)資源等保留在紅線內(nèi)，逐步依法依規(guī)退出。

三、《云南省生態(tài)保護紅線》審查過程

按照《劃定指南》和省委、省政府相關(guān)要求，《云南省生態(tài)保護紅線》在進行了風險評估、合法性審查等相關(guān)工作后，先后通過了省內(nèi)生態(tài)保護紅線專家委員會審查，國家生態(tài)保護紅線劃定專家委員會專家論證，省委生態(tài)文明體制改革專項小組會議、省人民政府常務(wù)會議、省委全面深化改革領(lǐng)導小組會議審議以及國家生態(tài)保護紅線部際協(xié)調(diào)領(lǐng)導小組審核。2018年2月，國務(wù)院同意了包括我省在內(nèi)的京津冀、長江經(jīng)濟帶及寧夏等15省份的生態(tài)保護紅線方案。

四、《云南省生態(tài)保護紅線》的相關(guān)主要內(nèi)容

(一)劃定目標

2017年年底前，劃定生態(tài)保護紅線;2020年年底前，完成生態(tài)保護紅線勘界定標工作，基本建立生態(tài)保護紅線制度，國土生態(tài)空間得到優(yōu)化和有效保障，生態(tài)功能保持穩(wěn)定，生態(tài)安全格局更加完善。到2030年，生態(tài)保護紅線制度有效實施，生態(tài)功能顯著提升，生態(tài)安全得到全面保障。

(二)劃定對象

按照《若干意見》和《劃定指南》，結(jié)合云南生態(tài)環(huán)境保護實際，將自然保護區(qū)、國家公園、森林公園的生態(tài)保育區(qū)和核心景觀區(qū)、風景名勝區(qū)的一級保護區(qū)(核心景區(qū))、地質(zhì)公園的地質(zhì)遺跡保護區(qū)、世界自然遺產(chǎn)地的核心區(qū)和緩沖區(qū)、濕地公園的濕地保育區(qū)和恢復(fù)重建區(qū)、重點城市集中式飲用水水源保護區(qū)的一二級保護區(qū)、水產(chǎn)種質(zhì)資源保護區(qū)的核心區(qū)、九大高原湖泊的一級保護區(qū)、牛欄江流域水源保護核心區(qū)和相關(guān)區(qū)域、重要濕地、極小種群物種分布棲息地、原始林、國家一級公益林、部分國家二級公益林及省級公益林、部分天然林、相對集中連片的草地、河湖自然岸線和海拔3800米樹線以上區(qū)域，以及科學評估結(jié)果為生態(tài)功能極重要區(qū)和生態(tài)環(huán)境敏感極重要區(qū)劃入生態(tài)保護紅線。

(三)劃定結(jié)果

全省共劃定生態(tài)保護紅線總面積11.84萬平方千米，占國土面積的30.90%。從空間分布來看，主要分布在青藏高原南緣滇西北高山峽谷區(qū)、哀牢山—無量山山地、南部邊境熱帶森林區(qū)等生物多樣性富集及水源涵養(yǎng)重要區(qū)域，以及金沙江、瀾滄江、紅河干熱河谷地帶和東南部喀斯特地帶水土保持重要區(qū)域，構(gòu)成了云南省“三屏兩帶”的生態(tài)保護紅線空間分布格局。按照生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能，生態(tài)保護紅線分為三大類型，11個分區(qū)。分別是生物多樣性維護、水源涵養(yǎng)、水土保持三大紅線類型及滇西北高山峽谷生物多樣性維護與水源涵養(yǎng)、哀牢山—無量山山地生物多樣性維護與水土保持、南部邊境熱帶森林生物多樣性維護、大盈江—瑞麗江水源涵養(yǎng)、高原湖泊及牛欄江上游水源涵養(yǎng)、珠江上游及滇東南喀斯特地帶水土保持、怒江下游水土保持、瀾滄江中山峽谷水土保持、金沙江干熱河谷及山原水土保持、金沙江下游—小江流域水土流失控制、紅河(元江)干熱河谷及山原水土保持等11個生態(tài)保護紅線區(qū)。

(四)劃定效益

生態(tài)保護紅線的劃定將對云南生態(tài)環(huán)境保護和經(jīng)濟社會發(fā)展產(chǎn)生深遠影響。一是生態(tài)保護紅線劃定，使全省約59%的森林、42%的灌叢、33%的草地和59%的濕地等重要生態(tài)系統(tǒng)保護得到加強，強化了生態(tài)系統(tǒng)之間的有機聯(lián)系，系統(tǒng)保護了生物多樣性維護、水源涵養(yǎng)及水土保持等生態(tài)功能。二是生態(tài)保護紅線劃定，將自然保護區(qū)、世界自然遺產(chǎn)地、九大高原湖泊、牛欄江流域水源保護區(qū)、公益林、原始林、極小種群物種分布棲息地等保護地以及干熱河谷區(qū)、東南部喀斯特地帶、海拔3800米樹線以上區(qū)域等生態(tài)敏感脆弱區(qū)域納入生態(tài)保護紅線進行嚴格保護，使全省90%以上的典型生態(tài)系統(tǒng)和85%以上的重要物種保護得到加強，為遏制森林、草地、河湖等生態(tài)功能退化，抑制物種及遺傳資源流失和生物多樣性喪失，控制水土流失、土地石漠化等突出生態(tài)問題打牢了基礎(chǔ)。三是生態(tài)保護紅線的劃定，將六大水系上游區(qū)，特別是金沙江、怒江、瀾滄江、伊洛瓦底江等約70%的面積納入生態(tài)保護紅線;九大高原湖泊100%，金沙江、瀾滄江60%以上，紅河、怒江50%以上的自然岸線納入生態(tài)保護紅線，將對維護好大江大河上游水源涵養(yǎng)功能，保持水土，保護水資源、水生態(tài)及水環(huán)境發(fā)揮重要作用。四是生態(tài)保護紅線的劃定，將國家公園、森林公園、風景名勝區(qū)、地質(zhì)公園、濕地公園、重點城市集中式飲用水水源地、水產(chǎn)種質(zhì)資源保護區(qū)、重要濕地、重要種質(zhì)資源保護區(qū)(點)等劃入生態(tài)保護紅線，保護了最基本的生態(tài)資源和生命線，保障了全省約80%以上城鎮(zhèn)人口飲水安全，同時引導人口分布、經(jīng)濟布局與資源環(huán)境承載能力相適應(yīng)，促進各類資源集約節(jié)約利用，為經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展提供生態(tài)支撐。

(五)劃定面積和比例的適宜性

生態(tài)保護紅線是保障生態(tài)安全的底線和生命線。按照國家堅持科學劃定、應(yīng)劃盡劃的原則以及陳豪書記關(guān)于“要科學論證，劃定并嚴守生態(tài)保護紅線，堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，積極推進生態(tài)移民搬遷安置，確保生態(tài)環(huán)境保護與經(jīng)濟社會發(fā)展兩不誤、兩促進”的重要指示精神，將國家明確規(guī)定的9類國家級和省級禁止開發(fā)區(qū)，以及有必要實施嚴格保護的極小種群物種分布棲息地、國家一級公益林、重要濕地、水土流失重點預(yù)防區(qū)、野生植物集中分布地、自然岸線、雪山冰川、高原凍土等重要生態(tài)保護地，并結(jié)合云南保護實際，將具有特殊重要生態(tài)功能和保護價值的原始林、部分國家二級公益林、部分天然林、相對集中連片的草地，干熱河谷及東南部喀斯特部分區(qū)域和海拔3800米樹線以上區(qū)域等生態(tài)敏感脆弱區(qū)域劃入生態(tài)保護紅線進行嚴格保護，同時結(jié)合國家《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》及《全國生態(tài)功能區(qū)劃(修編版)》對我省進行的生態(tài)環(huán)境狀況評估，我省生態(tài)用地面積占國土面積的88.9%，其中重要和重點生態(tài)功能區(qū)占國土面積的66.1%。最終，生態(tài)保護紅線劃定面積11.84萬平方千米，占全省國土面積的30.90%，使全省重要生態(tài)系統(tǒng)、最珍貴的地帶性植被、珍稀瀕危物種棲息地，以及六大水系上游區(qū)約70%的面積得到了保護，提高了生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能，系統(tǒng)保護了山水林田湖草，基本滿足了我省生態(tài)保護的需要，又兼顧了支撐全省經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)實需求，為我省今后經(jīng)濟社會發(fā)展預(yù)留了空間，保障了經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。因此，我省生態(tài)保護紅線劃定面積和比例是適宜的。

五、生態(tài)保護紅線落地

2018年，云南省委全面深化改革領(lǐng)導小組已將制定生態(tài)保護紅線勘界定標試點工作方案列為我省生態(tài)文明體制改革任務(wù)，由省環(huán)境保護廳、省發(fā)展改革委和省林業(yè)廳牽頭制定《云南省生態(tài)保護紅線勘界定標試點工作方案》。根據(jù)國家技術(shù)規(guī)范，并結(jié)合云南省生態(tài)保護紅線實際，選取具有代表性的縣、市、區(qū)開展生態(tài)保護紅線勘界定標的試點工作，探索建立勘界定標技術(shù)方法，及時總結(jié)試點經(jīng)驗，形成符合我省實際的技術(shù)規(guī)范和工作流程。按照國家部署和要求，在試點的基礎(chǔ)上，以縣級為單位，由各縣、市、區(qū)人民政府組織，在全省范圍內(nèi)開展生態(tài)保護紅線勘界定標工作，準確確定生態(tài)保護紅線邊界，明確拐點坐標，將生態(tài)保護紅線落實到具體地塊。在重點地段(部位)、拐點和控制點設(shè)立界樁，在主要路口、村莊周邊及其他人員密集或易到達的生態(tài)保護紅線邊界樹立標識牌。到2020年年底前，完成全省生態(tài)保護紅線勘界定標工作，基本建立生態(tài)保護紅線制度。

六、生態(tài)保護紅線管控要求

根據(jù)《若干意見》，生態(tài)保護紅線原則上按禁止開發(fā)區(qū)域的要求進行管理。嚴禁不符合主體功能定位的各類開發(fā)活動，嚴禁任意改變用途。生態(tài)保護紅線劃定后，面積只能增加、不能減少，因國家重大基礎(chǔ)設(shè)施、重大民生保障項目建設(shè)等需要調(diào)整的，由省級政府組織論證，提出調(diào)整方案，經(jīng)生態(tài)環(huán)境部、國家發(fā)展改革委會同有關(guān)部門提出審核意見后，報國務(wù)院批準。因國家重大戰(zhàn)略資源勘查需要，在不影響主體功能定位的前提下，經(jīng)依法批準后予以安排勘查項目。目前，國家相關(guān)部門正在研究制定生態(tài)保護紅線管理辦法，進一步明確生態(tài)保護紅線管控要求。

七、落實《云南省生態(tài)保護紅線》的組織保障

按照省委、省政府的統(tǒng)一安排部署，為落實好《云南省生態(tài)保護紅線》，下一步，我省將加強組織協(xié)調(diào)，建立由省直相關(guān)部門組成的生態(tài)保護紅線管理協(xié)調(diào)機制，明確地方和部門責任，促進共同保護。完善政策機制，因地制宜制定生態(tài)保護紅線有關(guān)政策。加強生態(tài)保護與修復(fù)，把生態(tài)保護紅線保護與修復(fù)作為山水林田湖草生態(tài)保護和修復(fù)的重要內(nèi)容。建立和完善生態(tài)保護紅線綜合監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)體系，建設(shè)監(jiān)管平臺，開展定期評價。加大政策宣傳教育，暢通監(jiān)督舉報渠道，推動形成全民參與、全社會共同嚴守生態(tài)保護紅線的良好格局，確保生態(tài)保護紅線守得住、有權(quán)威。