以2004年底西氣東輸一線工程全線正式商業運營為標志，中國天然氣產業鏈進入了快速發展階段。根據天然氣資源勘探開發程度、天然氣管網等基礎設施完善情況、天然氣市場發育情況等信息推斷，該階段會再持續10年左右。期間，天然氣產業鏈結構會經歷劇烈的變化，天然氣價格形成機制也會不斷演變。為發揮價格在資源配置中的作用，從2013年6月起，中國將居民用氣價格單獨處理，轉而集中加快推進非居民用氣價格的市場化，但在推進過程中也暴露出了不少的矛盾。2017年5月，中共中央、國務院印發了《關于深化石油天然氣體制改革的若干意見》，提出進一步完善居民用氣定價機制；2017年11月，中華人民共和國國家發展和改革委員會（以下簡稱國家發改委）頒布了《關于全面深化價格機制改革的意見》，再次明確了要完善居民用氣價格機制。為此，筆者對中國居民用氣價格機制進行梳理并提出完善對策。

1 中國天然氣價格市場化形成機制的改革歷程

天然氣價格市場化是指天然氣價格由市場力量自身作用而形成，目的在于充分發揮價格在資源配置中的作用。按照價格的形成機制、價格的作用力度、價格的作用范圍、政府干什么、價格的相關性（市場統一性、開放度）等指標，可以將其劃分為3個階段：初級階段、中級階段和高級階段。初級階段主要指政府開始放松對天然氣價格的管制，嘗試發揮價格的作用；到了高級階段，天然氣價格由競爭型產業鏈結構形成，特別是天然氣交易中心將發揮關鍵作用，其中天然氣定價中心[5]則是最高級形式。

1.1天然氣價格市場化的初級階段

天然氣產業鏈進入快速發展階段前，天然氣價格市場化處于初級階段，其特征表現如下：

（1）天然氣產業鏈引入階段（1956—1997年）。此間，相關部門主要對產業鏈的井口價格進行規制，并強化以市場信號引導生產商的決策。其中，1987年對井口價格推行了計劃內、外“雙軌制”的價格機制；1992年針對不同用戶推行的分類定價，在當時則是價格市場化的舉措；1997年對老的管線運輸按里程收費，開始探索對管道價格規制的方法。

（2）向天然氣產業鏈快速發展過渡期（1997—2004年）。此間，相關部門對產業鏈的規制重點由出廠價格轉向管輸價格。1997年在陜京一線開始實行輸氣管道運價“新線新價、一線一價”政策。此時，地方政府對配氣終端氣價進行直接管制，而不是僅對城市配氣費用（價格）進行管制。

1.2天然氣價格市場化的中級階段（上）——政府模擬市場

天然氣產業鏈進入快速發展階段后，天然氣價格市場化處于中級階段。從2005年底開始，中國明確要全面推進天然氣價格市場化，中國天然氣價格形成機制主要經歷了從出廠環節建立“理想起步價”到省級門站環節建立“理想起步價”，推動了價格形成機制改革的進程。其特征[6]表現如下：

（1）從出廠環節建立“理想起步價”，推進價格形成機制改革。2005年12月23日，國家發改委發出通知，提出了改革中國天然氣出廠價格形成機制的設計。這一設計至關重要，它開啟了從出廠環節逐步提高天然氣價格，建立“理想起步價”，進而謀求與可替代能源價格掛鉤聯動，其改革設計的基調是政府模擬市場。此后，由于預期天然氣價格將不斷上漲，在用氣端，很多地方政府開始探索天然氣銷售價格與天然氣產業鏈上、中游價格的聯動機制，其中又以居民用氣價格聯動機制的建立最為敏感和復雜。

（2）對出廠環節建立“理想起步價”的堅持。2008年以后，天然氣價格形成機制改革備受關注，經過一年多的激烈爭論和等待，國家發改委在2010年5月31日發出通知[8]，其核心仍是提高國產陸上天然氣出廠基準價格；將2005年底起實行的一、二檔出廠基準價格加權并軌，取消價格“雙軌制”。這總體上堅持了走天然氣出廠價格最終通過市場競爭形成的目標軌跡。這次提價幅度較大，國產陸上天然氣出廠基準價格由925元/103m3提高到1155元/103m3，提價幅度為24.9%。通知提出：研究推行差別氣價政策，用氣量季節差、峰谷差較大的城市，可以研究推行天然氣季節性差價、峰谷差價和可中斷氣價等差別氣價政策。部分地區也開始進行差別氣價政策的探索，如遼寧省沈陽市從2010年11月1日起，在冬季氣源緊張時，對工商業用天然氣價格可采取上浮20%的臨時調控措施。2006年起，對天然氣出廠基準價格逐步提高的宣示及實施，激發了地方政府建立下游與上、中游價格的聯動機制，2010年7月國家發改委辦公廳還發文推動聯動機制的建立。

（3）省級門站環節建立“理想起步價”的試點。2011年底，國家發改委在廣東省和廣西壯族自治區進行天然氣價格形成機制改革試點，按“市場凈回值”方法確定天然氣最高門站價格，并實行動態調整機制，同時放開頁巖氣、煤層氣、煤制氣等非常規天然氣出廠價格，實行市場調節。較之于以前，此次改革的重大變化在于：①天然氣價格管理由出廠環節調整為省級門站環節，實行最高上限價格管理；②選取上海市場（中心市場）作為計價基準點，建立中心市場門站價格與可替代能源價格掛鉤機制；③可替代能源品種改為燃料油和液化石油氣（LPG），權重分別為60%和40%；④以中心市場天然氣門站價格為基礎，考慮天然氣市場資源主體流向和管輸費用，并兼顧廣東和廣西經濟社會發展水平，以此來確定兩?。▍^）的天然氣門站價格。

（4）省級門站環節建立“理想起步價”制度的推出及推進。2013年6月28日國家發改委發布《關于調整天然氣價格的通知》，其要點在于：①針對國產陸上天然氣、進口管道天然氣，將廣東、廣西試點的天然氣價格管理由出廠環節調整為門站環節的辦法推向全國。②推出區分存量氣和增量氣的價格調整方案，增量氣門站價格按照廣東、廣西試點方案中的計價辦法，一步調整到2012年下半年以來可替代能源價格85%的水平，并不再按用途進行分類；存量氣門站價格適當提高；存量氣價格分步調整，力爭“十二五”末調整到位。③頁巖氣、煤層氣、煤制氣出廠價格，以及液化天然氣氣源價格放開，由供需雙方協商確定，需進入長輸管道混合輸送并一起銷售的，執行統一門站價格；進入長輸管道混合輸送但單獨銷售的，氣源價格由供需雙方協商確定，并向管道運輸企業支付運輸費用。④居民用氣價格不作調整。2014年8月10日，國家發改委再次宣布將非居民用存量氣最高門站價格提高400元/103m3；與之前不同，本次化肥用氣調價措施暫緩出臺。2015年2月28日，借助于2014年下半年國際油價大幅下降、短期反彈乏力的有利時機，國家發改委第三次宣布，增量氣最高門站價格降低440元/103m3，存量氣最高門站價格提高40元/103m3（廣東、廣西、海南、重慶、四川按與全國銜接的原則安排），按計劃實現價格并軌；同時，放開天然氣直供用戶（化肥企業除外）用氣門站價格，由供需雙方協商定價，進行市場化改革試點；化肥用氣不區分存量氣和增量氣，價格在現行存量氣價格基礎上適當提高，提價幅度最高不超過200元/103m3。

經過近10年的努力，在省級門站環節非居民用氣暫時建立了天然氣的“理想起步價”，在替代能源的選擇上，采用了更有利于天然氣生產商的方案，整個改革的基調是政府模擬市場。同時，放開了頁巖氣、煤層氣、煤制氣出廠價格，液化天然氣氣源價格，以及天然氣直供用戶（化肥企業除外）用氣門站價格，由供需雙方協商確定。

1.3天然氣價格市場化的中級階段（下）——力圖快速放開氣源價格和銷售價格

（1）謀劃快速放開氣源價格和銷售價格。2013年11月15日發布的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，透露出以天然氣產業鏈結構改革（又稱體制改革）推動天然氣價格市場化走向的跡象，提出根據不同行業特點實行網運分開、放開競爭性業務，推進天然氣價格改革，放開競爭性環節價格，政府定價范圍主要限定在網絡型自然壟斷環節。特別是2015年3月，《關于進一步深化電力體制改革的若干意見》的發布，推動天然氣產業鏈結構改革和加快天然氣價格市場化改革的信號更加明確。2015年10月15日發布的《關于推進價格機制改革的若干意見》明確指出：“2017年，競爭性領域和環節價格基本放開，政府定價范圍主要限定在重要公用事業、公益性服務、網絡型自然壟斷環節”“盡快全面理順天然氣價格，加快放開天然氣氣源和銷售價格”。鑒于實踐中的困難，將“深化非居民用天然氣價格市場化改革，適時放開氣源價格和銷售價格，完善居民用氣價格機制”的時限延遲到了2020年。

（2）加快放開氣源價格和銷售價格步驟。為實現放開氣源價格和銷售價格，政府價格管理部門加快了推進步驟：2015年11月18日，國家發改委通知提出：非居民用氣最高門站價格降低700元/103m3；將非居民用氣由最高門站價格管理改為基準門站價格管理；降低后的最高門站價格水平作為基準門站價格，供需雙方可以基準門站價格為基礎，在上浮20%、下浮不限的范圍內協商確定具體門站價格。2016年和2017年，政府價格管理部門出臺了一系列政策，以加快天然氣產業鏈價格改革的步伐。上海石油天然氣交易中心經過試運行，已于2016年11月26日正式運行；重慶石油天然氣交易中心也在準備試運行。另外，所有進入上海、重慶石油天然氣交易中心等交易平臺公開交易的天然氣價格均由市場形成。

2 中國居民用氣價格機制的形成歷程

2.1民用氣價格調整及聯動機制建立的艱難歷程

從2005年底開始，中國明確提出要全面推進天然氣價格市場化，至2010年底，陸上天然氣出廠價格涉及民用氣的調整已達兩次。受此影響，對出廠基準價格逐步提高的宣示及實施，激發了地方政府建立下游民用氣價格與上、中游價格的聯動機制，2010年7月國家發改委辦公廳還發文推動聯動機制的建立。以北京市為例，對2005年天然氣上游價格的上漲，直到2016年底才走完價格聽證程序，2007年4月1日起，才實施上調民用天然氣銷售價格，并建立天然氣上下游價格調整聯動機制，但這一聯動機制并沒有真正被執行。對2010年天然氣上游價格的上漲，北京市是2010年10月底通過重新召開價格聽證會，2012年12月1日才再次調整民用天然氣銷售價格[28]。就聯動機制而言，中國內地比較主動的城市為成都，2006年2月21日“成都市居民生活用氣價格調整申請方案聽證會”通過的“建立成都天然氣順價調整機制”，成都市物價局2008年制定了《居民生活用氣銷售價格順調工作試行辦法》，價格聯動機制啟動及時、規范，但仍然缺乏明確的聯動公式。

居民用氣價格調整落實比較困難的城市是長春，2010年11月16日已發出公告，擬于當年12月下旬舉行上調民用燃氣價格聽證會，受國家領導人“保持天然氣價格穩定”，以及國家發改委電報要求暫時凍結天然氣等調價方案出臺的影響，只能再尋時機。再等到窗口期，2013年2月25日才開完聽證會，等走完審批程序，正好趕上國家發改委對“4月起我國天然氣價格將大幅上漲”辟謠表態。如呼應國家發改委的表態，則可能使打開的調價窗口期再次關閉，而長春市2元/m3的民用天然氣價格自1996年確定后一直未變，長春市政府頂住壓力，于2013年3月1日宣布，從4月1日起上調民用天然氣價格。其中在聽證方案中并未出現民用氣價格聯動機制。

還有在聽證方案中試圖建立民用氣價格聯動機制，但在價格聽證環節被否決，如寧夏回族自治區2012年4月20日在銀川組織召開了全區民用天然氣價格調整聽證會，結果被認為建立上下游聯動機制時機不成熟，部分與會者對聯動機制提出了異議，提出將來再調整民用天然氣價格還應召開聽證會。由此說明當時建立此機制尚未達成共識。

從民用氣價格聯動機制的建立歷程可以看出，天然氣上游價格的上漲是居民用氣價格調整和建立聯動機制最關鍵的動因，由于各地情況差異巨大、涉及地方治權，其中制約因素眾多、進展緩慢，價格聯動機制的建立不平衡，具體機制細節差異較大，已建的制度呈現多樣性、不規范、執行有條件、甚至拖延不執行等。即便是如此，陸續建立起來的民用氣價格聯動機制接下來又重回“冷宮”。

2.2居民用氣階梯價格制度

隨著天然氣價格市場化改革的深入，2011年后，為突破居民用氣提價難題，政府開始探索居民用氣階梯定價辦法，2012年開始加快探索步伐。從省一級看，當時主要有3種做法：第一種，在省一級范圍試圖整體推進，制定全省統一的試行指導意見，各地分別聽證后實施，以河南、湖南省為代表，前者于2011年12月10日起開始試行；第二種，在省一級范圍有試行的整體安排，但無統一指導意見，選擇重點地區優先試行，各地分別制定自己的方案，以江蘇省為代表，2012年8月起在主要地區陸續開始對各自方案召開聽證會；第三種，在省一級范圍沒有試行的整體安排，由省內各地根據自身情況，自愿推進，以四川省都江堰市、湖北省武漢市為代表，前者于2012年3月1日起開始試行。從居民用氣階梯價格制度看，在中國北方，用氣的一個“大頭”是采暖。用相對低價的煤炭供暖是北方長期形成的習慣，與福利是連在一起的，現在突然讓居民用貴一些的天然氣，并且采暖費用還得按階梯算，北方的居民很難接受，可以發現當時北方幾乎都沒有推行階梯氣價；而在中國南方，采暖季節較短，天然氣供暖需求主要集中在追求較舒適生活的家庭，這些家庭較容易通過用氣量被區分出來，承受能力也相對較高，能承擔氣價上漲帶來的成本，關鍵是對采暖沒有形成是普遍享有的“福利”觀念，而是把燃氣采暖視為一種新增加的高消費項。因此推行階梯氣價南方較北方要更順利。居民用氣階梯價格制度的推行必須照顧到上述地區差異。

因為上述的獨特原因等，晚于居民用電、用水的全國性天然氣階梯價格制度指導意見，國家發改委直到2014年3月20日才推出?！蛾P于建立健全居民生活用氣階梯價格制度的指導意見》中的前3項內容為：①按照滿足不同用氣需求，將居民用氣量分為三檔。②各檔氣量價格實行超額累進加價，其中：第一檔氣價，按照基本補償供氣成本的原則確定，并在一定時期內保持相對穩定；第二檔氣價，按照合理補償成本、取得合理收益的原則制定，價格水平原則上與第一檔氣保持1.2倍左右的比價；第三檔氣價，按照充分體現天然氣資源稀缺程度、抑制過度消費的原則制定，價格水平原則上與第一檔氣保持1.5倍左右的比價。③各地可結合當地氣候、采暖用氣需求等實際情況，單獨制定獨立采暖用氣階梯價格制度，也可綜合考慮采暖用氣和非采暖用氣情況，將獨立采暖用氣納入統一階梯價格制度。按照統一部署，2015年底前所有已通氣城市均應建立起居民生活用氣階梯價格制度。今后凡制定或調整居民用氣銷售價格的城市，要同步建立起階梯價格制度；已實行階梯氣價的城市，則要根據本指導意見進一步完善相關政策。

3 中國居民用氣價格機制存在的問題

3.1只是高氣價、高漲價等預期的過渡制度，缺乏后續安排，出現新的“雙軌制”

從國內外的實踐結果來看，推行階梯價格的目的，是當短期內能源價格大幅上漲時，最大限度地化解上漲對使用者帶來的影響。2013年3月，由于天然氣將提價的消息走漏，曾引發全國多地居民排隊搶購天然氣的現象。同年6月中國政府決定加快推進天然氣與替代能源的合理比價關系時，當時正處于高油價期，從油氣比價關系看，天然氣價格在中國國內的用戶端每立方米至少要上調1元人民幣，這還沒包括居民用氣的配氣和調峰費用。為此，將非居民用氣與居民用氣價格加以區分，對居民用氣價格不做調整。以存量氣為例，連續3年上調氣價，當2015年2月決定實現存量氣與增量氣價格并軌，在省級門站環節建立“理想起步價”時，使得原本就存在的對居民用氣價格的“交叉補貼”問題異常突出。根據測算，美國居民氣價與工業氣價的比值，隨著季節的變化，比值在1.2～5.0之間波動，2010年前均值為2.0，2010年后均值上升為3.0（圖1）；而中國當時主要城市的居民氣價與工業氣價的比值在0.66～0.71。也就是說，消滅了非居民用氣價格的“雙軌制”，卻出現了非居民用氣與居民用氣價格的“雙軌制”。

中國就是在這樣一個“雙軌制”條件下，推動建立起居民用氣階梯價格制度的。以一檔氣為例，要求氣價按照基本補償供氣成本的原則確定，并在一定時期內保持相對穩定?？梢哉f，按照指導意見建立的居民用氣階梯價格制度包含著明顯的過渡特征。即使如此，也是在國務院的督辦下，居民用氣階梯價格制度才勉強在全國建立起來，以山東省聊城市為例，2015年10月20日就召開了居民階梯氣價聽證會，2016年12月30日才下發通知，于2017年1月1日起執行居民用氣階梯價格制度。

3.2各地民用氣階梯定價落地制度難以適應氣價市場化

從各地民用氣階梯定價落地制度來看，以長春、天津、北京市為例，執行居民階梯氣價時間依次為：2016年2月1日、2015年11月1日、2016年1月1日，其相關情況如表1～3所示：

從上述3地的情況可以看出，一檔氣的一般生活用氣部分的每戶年用氣量最高可達300m3，北京市甚至高達350m3；家庭人口多，氣量可以再按人增加；對壁掛爐自采暖用氣，每戶年用氣量額外再增加。以長春市為例，95%以上的居民家庭用氣不增加支出，高于國家指導意見的要求。3地的一檔氣價格，長春市執行的是2013年3月時調整的價格，天津市執行的是2013年10月時調整的價格，北京市執行的是2012年12月時調整價格。實際上，那次價格調整均與2010年5月上游價格的上調有關，盡管跟進調整時間滯后，但都跟進了。也就是說居民用氣價格，一檔氣量范圍內的價格2012年或2013年后未再調整過。這與近幾年，特別是2014年下半年以來，國際油氣能源市場的劇烈變化是嚴重脫節的。從3地民用氣階梯定價落地制度看，這實際上是居民用氣價格長期不動的方案。出現這一情況的原因還在于，中央政府執行非居民用氣與居民用氣價格的“雙軌制”，對居民用氣價格未再作任何調整。

從3地民用氣階梯定價落地制度看，針對階梯定價制度，只有北京市建立了居民生活用氣上、下游價格聯動機制，長春市和天津市根本沒有建立居民生活用氣上、下游價格聯動機制，對今后上游價格變化，缺乏價格聯動傳導機制。而且北京市建立的是居民各檔用氣價格統一按照調整額調整的聯動機制，遇有價格上調時，實際上將縮小各階梯的級差比例。

上述問題的存在說明：各地民用氣階梯定價落地制度難以適應氣價市場化的要求，天然氣價格市場化改革仍然任重道遠。

3.3居民用氣的上游價格已多年未調整，有可能引發多重矛盾疊加爆發

目前，居民用氣部分約占天然氣下游市場份額的20%，大部分門站環節的價格從2010年上調后就一直沒有變化過；主要是2014年后，由地方政府通過價格聽證程序，建立居民生活用氣階梯價格制度，確定了終端居民用氣價格水平，其中一檔氣價格基本上是根據2010年上游價格調整后的水平確定，此后一直沒有變化。當然，對新增用氣城市居民用氣門站價格按該?。▍^、市）調整后的（存量氣）門站價格政策執行，一檔氣價格相對稍高。在民用氣階梯定價制度落地過程中，整個產業鏈的價格傳導機制已經受到嚴重沖擊、甚至破壞。另一方面，近年天然氣價格市場化的改革步伐明顯加快，居民用氣與非居民用氣價格機制的“雙軌制”負面影響越來越大；特別是隨著國際油氣價格的回升（圖2），“交叉補貼”重新突出，居民用氣不承擔“調峰費用”，用戶“交叉補貼”和地區“交叉補貼”將惡化，嚴重扭曲資源配置。

隨著國際油價的變化，天然氣在能源間的價格競爭力是不斷變化的。從圖3可以看出，長期看，盡管2013年以來天然氣價格有所回落，但美國天然氣在能源間的價格競爭力比以往歷史上卻有大幅度的提升，而歐洲和日本則變化不大；短期看，低油價時，天然氣價格競爭力減弱，高油價時則相反。同期的中國從2013年以來，曾連續3年提高（存量）天然氣價格，加之經濟發展減速換擋，天然氣價格競爭力更是大幅度下降。現在，油價開始企穩回升，經濟發展向好，2017年全國天然氣需求量增速重回兩位數（華北地區超過20%），而居民用氣和“煤改氣”數量的持續增加，使得民生用氣需求量急速擴大，“交叉補貼”“調峰費用”持續外溢，導致工業、發電等非居民用戶的天然氣價格競爭力下降，引發深層用氣結構性矛盾，影響了天然氣產業鏈的可持續發展。