近日，國務院印發《關于促進天然氣協調穩定發展的若干意見》，在中國天然氣產業鏈發展的關鍵階段，針對突出問題，提出了政府的一系列‘有為’施策，有利于助力天然氣產業鏈發展新的‘黃金十年’，但也需要及早明確政府在市場化配置中作用和天然氣產業鏈的‘說法’。”

近日，國務院印發《關于促進天然氣協調穩定發展的若干意見》(簡稱《意見》)，在中國天然氣產業鏈發展的關鍵階段，針對突出問題，提出了政府的一系列“有為”施策。筆者就此談三點思考。

助力天然氣產業鏈發展新的“黃金十年”

自2004年年底，以西氣東輸一線工程全線正式商業運營為標志，中國天然氣產業鏈進入快速發展階段，到2014年年底為第一個“黃金十年”，其標志之一便是天然氣消費年均增速高達16.6%，為天然氣產業鏈的快速發展提供了最重要的動力。而2015年、2016年，天然氣消費增速放緩到不足7%，總體呈現過剩。根據國際經驗，到中國天然氣產業鏈發展進入成熟階段，仍具有十年的快速發展期。

2017年5月，國務院印發《關于深化石油天然氣體制改革的若干意見》后，針對當時天然氣產業鏈下游市場擴張動力不足問題，2017年7月，國家發改委等13個部門聯合印發《加快推進天然氣利用的意見》，試圖重點通過規劃引領和政策驅動，運用政府有形之手，加快培育下游市場的成長，拉動天然氣產業鏈重回快速發展軌道，迎來第二個“黃金十年”。

但受多種因素驅動，2017年，中國天然氣產業鏈下游市場迅速反彈，天然氣消費量增長達14.8%，預計2018年仍呈15%左右的增速，這也帶來了《意見》所稱的“我國天然氣產供儲銷體系還不完備，產業發展不平衡不充分問題較為突出”。為有效解決主要問題，就全產業鏈，《意見》提出了政府的一系列“有為”施策。

近年，在中國經濟進入“新常態”、能源正在轉型的背景下，天然氣對中國的重要性成為了更廣泛的共識，天然氣產業鏈重回快速發展軌道態勢已成。另一方面，產業鏈結構改革和協調穩定的可持續發展遇到一些主要問題，政府通過一系列“有為”施策，試圖快速解決這些主要問題。就具體施策看，還不是《關于深化石油天然氣體制改革的若干意見》中與天然氣相關的“施工圖”，只是在前者約束下，有利于前者的推動、落實。《意見》針對的是具體問題，重視達成的是中短期具體目標;側重保發展、兼顧促改革。

政府在天然氣市場化配置中的中國特色

中國天然氣產業鏈結構改革的方向是實現天然氣的市場化配置起決定作用。由于中國天然氣產業鏈仍處于快速發展階段的中程、結構改革的內容遠超美歐改革等，天然氣產業鏈結構改革的復雜性和困難是國內外未曾有過的;加之產業鏈的特點，決定了在建立天然氣市場化配置的制度框架和保障天然氣產業鏈協調穩定的可持續發展方面，政府需要發揮關鍵作用，保持“有為”施策。《意見》就全產業鏈提出了一系列側重保發展、兼顧促改革的“有為”施策，明確了政府各部門和企業的職責分工，由國務院親自抓落實，這是一項創舉，針對著發展和改革的復雜性和困難。

具體“有為”施策在促進天然氣供需動態平衡的主要目標下，主要集中在產業鏈的上游和中游的四大方面。其中各油氣企業全面增加國內勘探開發資金和工作量投入;鼓勵以市場化方式轉讓礦業權;建立已探明未動用儲量加快動用機制;統籌平衡天然氣勘探開發與生態環境保護;天然氣進口貿易堅持長約、現貨兩手抓等上游施策，立足國家能源戰略大局，實現保障天然氣的供應安全。而再次明確供氣企業、城鎮燃氣企業、各地區到2020年的儲氣能力建設的強制要求;加快放開儲氣地質構造的使用權;加快天然氣管道、LNG接收站等項目建設，集中開展管道互聯互通重大工程等中游施策，更主要針對的是天然氣調峰能力的建設短板。

具體“有為”施策在健全協調穩定發展體制機制的主要目標下，主要集中在抓好天然氣產業鏈各環節的有效銜接上。如建立天然氣供需預測預警機制和天然氣發展綜合協調機制體現著政府對產業鏈各環節的“有為”銜接，特別是政府推動全面實行天然氣購銷合同制度，明確“煤改氣”要堅持“以氣定改”、循序漸進等，可以看到短期政府“有為”和長期堅持市場化手段為主的方向。在理順天然氣價格機制，表明政府進一步加大價格在資源配置中的作用，包括民用氣價格，降低過高的省級區域內輸配價格首次被提及。

天然氣供應緊張了就表示產業鏈短板多了。政府“有為”和天然氣市場化配置的決定作用，在具體細節上如何操作、邊界如何劃分，考驗著政府的智慧。

及早明確天然氣產業鏈的“說法”

《意見》使用了“天然氣發展”“天然氣產供儲銷體系”“天然氣產業發展”“天然氣產業上中下游協調發展”“天然氣領域”“天然氣產業鏈各環節”等提法，從概念使用看，需要進一步統一，改革和發展也需要系統的理論指導。

筆者從1999年開始從天然氣產業鏈出發，開展天然氣經濟與管理的研究，建立、完善天然氣產業鏈理論框架，推廣天然氣產業鏈的“說法”。就《意見》涉及的內容看，明確使用天然氣產業鏈，之下劃分為天然氣產業鏈上、中、下游三個環節，天然氣的勘探開發生產劃入上游的天然氣產業等，更符合科學、規范的要求。通過對天然氣產業鏈特點、發展階段、結構、規制等的深入研究，建立天然氣產業鏈理論框架，指導其改革和發展。

近年來，天然氣產業鏈的說法開始在政府文件中出現;天然氣產業鏈系統越來越復雜，背后相關利益主體訴求更加復雜;天然氣產業鏈的發展和改革任務艱巨，宜及早明確天然氣產業鏈的“說法”。

新聞背景

國務院印發的《關于促進天然氣協調穩定發展的若干意見》(簡稱《意見》)提出要加強產供儲銷體系建設，促進天然氣供需動態平衡。一是加大國內勘探開發力度。嚴格執行油氣勘查區塊退出機制，全面實行區塊競爭性出讓，鼓勵礦業權市場化轉讓，加快動用已探明未動用儲量，強化國有油氣企業能源安全保障考核。二是健全天然氣多元化海外供應體系。加快推進進口國別(地區)、運輸方式、進口通道、合同模式以及參與主體多元化。三是構建多層次儲備體系。統籌推進地方政府和城鎮燃氣企業儲氣能力建設，實現儲氣設施集約化規模化運營，避免遍地開花，鼓勵各類投資主體合資合作建設儲氣設施。四是強化天然氣基礎設施建設與互聯互通。抓緊出臺油氣管網體制改革方案，推動基礎設施向第三方市場主體公平開放;深化“放管服”改革，縮短項目建設手續辦理和審批周期。

《意見》強調，要深化天然氣領域改革，建立健全協調穩定發展體制機制。一是建立天然氣供需預測預警機制。二是建立天然氣發展綜合協調機制。“煤改氣”堅持“以氣定改”、循序漸進，突出對京津冀及周邊地區和汾渭平原等重點區域用氣需求的保障。三是建立健全天然氣需求側管理和調峰機制。四是建立完善天然氣供應保障應急體系。落實地方各級人民政府的民生用氣保供主體責任，做好分級保供預案和用戶調峰方案。五是理順天然氣價格機制。確保居民用氣門站價格改革方案平穩實施，加快建立上下游天然氣價格聯動機制，推行季節性差價、可中斷氣價等差別化價格政策。六是強化天然氣全產業鏈安全運行機制。