2017年神華集團曾發(fā)布公告稱，由于露天礦井征地進度滯后，從當年8月起，其所屬的兩座年產(chǎn)能均高達3500萬噸的亞洲最大規(guī)模露天煤礦——內(nèi)蒙古哈爾烏素和寶日希勒露天煤礦將分別停產(chǎn)、減產(chǎn)。合計產(chǎn)能7000萬噸的兩大露天煤礦的產(chǎn)量下降，給冬季采暖期間的煤炭保供和煤價穩(wěn)定帶來了巨大沖擊。公告發(fā)出后，東北地區(qū)用煤緊張之勢應聲而起，黑龍江省最大的發(fā)電、供熱企業(yè)華電能源隨后發(fā)布公告稱，如果寶日希勒礦減產(chǎn)導致相關(guān)煤炭供應合同無法履行，預計其所屬電廠當年將出現(xiàn)超過350萬噸的燃煤缺口，進而影響黑龍江冬季民生供熱安全。

相比于普通井下煤礦，露天煤礦具有生產(chǎn)能力大、建設(shè)工期短、噸煤投資低、資源回收率高、有利于安全生產(chǎn)等優(yōu)勢，已成為國外煤炭開采的首選方式。我國最新發(fā)布的《煤礦安全生產(chǎn)“十三五”規(guī)劃》也明確提出要積極發(fā)展大型露天煤礦。目前我國有近80座規(guī)模大、效率高、經(jīng)濟效益好的優(yōu)質(zhì)露天煤礦，年產(chǎn)量超過3.5億噸，已經(jīng)成為我國煤炭生產(chǎn)的支柱，以及我國煤炭開采先進產(chǎn)能的代表。

但記者在調(diào)研中了解到，難有用武之“地”已成為全國露天煤礦的通病——類似哈爾烏素礦、寶日希勒礦“因征地問題‘卡脖子’致先進產(chǎn)能無法釋放”的現(xiàn)象，在各地露天煤礦生產(chǎn)、建設(shè)中普遍存在。那么，露天煤礦的用地難題從何而來？又該如何解決？

先進產(chǎn)能被迫停產(chǎn)、減產(chǎn)

露天煤礦在全球煤炭行業(yè)都扮演著重要角色。目前，全世界年產(chǎn)煤炭80億噸，其中露天開采50億噸，美國、澳大利亞、俄羅斯露天采煤量占比均在50%以上，部分國家甚至高達90%。我國煤礦大部分為井工礦，露天煤礦近年來也得到了快速發(fā)展。相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，目前我國露天煤礦超過400座，其中近80座是生產(chǎn)水平高、單礦規(guī)模大、勞動效率高、資源回收率高的優(yōu)質(zhì)產(chǎn)能煤礦，包括十余座產(chǎn)能在2000—3500萬噸的特大型露天煤礦。2017年我國露天采煤量約5.28億噸，占全國總煤炭產(chǎn)量的14%；全年露天煤礦實現(xiàn)工業(yè)產(chǎn)值3800億元，實現(xiàn)利潤444億元，為國家繳納增值稅款110 億元，創(chuàng)造就業(yè)崗位約9.7萬個。

但據(jù)了解，征地難題已成為露天煤礦發(fā)展的“緊箍咒”，嚴重束縛了露天煤礦優(yōu)勢的發(fā)揮。多位相關(guān)企業(yè)負責人及業(yè)內(nèi)專家均對記者表示，像去年哈爾烏素礦和寶日希勒礦這種因征地滯后導致停產(chǎn)、減產(chǎn)的問題，在行業(yè)內(nèi)具有普遍性。國家能源集團的扎尼河礦、黑岱溝礦、勝利一號礦、平莊西露天礦，以及中煤平朔集團的露天礦等一些大型、特大型露天煤礦都在遭遇此類問題，更不用說一些小型露天礦。由此導致的經(jīng)濟損失更是難以估量，以哈爾烏素礦為例，其停產(chǎn)1年相當于少產(chǎn)煤3000多萬噸，企業(yè)直接經(jīng)濟損失近80億元。

經(jīng)過國家發(fā)改委、國土資源部、內(nèi)蒙古自治區(qū)政府等各方協(xié)調(diào)用地，目前哈爾烏素礦已經(jīng)恢復生產(chǎn)，但最新數(shù)據(jù)顯示，2018 年上半年，哈爾烏素礦商品煤產(chǎn)量僅約284萬噸；預計全年產(chǎn)量只有1100萬噸左右，不及設(shè)計產(chǎn)能的1/3。

另據(jù)介紹，若不是因為涉及冬季供暖等民生問題而備受各方關(guān)注，哈爾烏素礦和寶日希勒礦的征地問題很可能就是個“死扣”，煤礦復產(chǎn)或者增產(chǎn)也就無從談起。并且，目前的解決方案算是“特事特辦”，長效機制并未建立，停產(chǎn)、減產(chǎn)隨時可能復發(fā)。

大礦主變成“大地主”

記者在采訪中了解到，要解決露天煤礦的征地難問題，還需要從其開采特性上說起。

露天煤礦的煤炭資源一般埋深較淺，但煤層上部仍有厚達數(shù)十米甚至上百米的土層和巖石層，開采時需要把煤層上的覆蓋物挖走后才能采煤。就像吃桔子，首先需要剝掉外面的桔子皮。但因為露天煤礦規(guī)模巨大，所以，一般是一邊剝離覆蓋物一邊采煤，而不是一次性剝離整個覆蓋物后再采。因此，只有保證吃第一瓣“桔子”時，第二瓣“桔子皮”甚至第三瓣“桔子皮”已經(jīng)提前開始剝除了，才能保證煤礦科學、合理的開發(fā)節(jié)奏——這就需要煤礦提前征地，保證“桔子皮”的剝除能夠“領(lǐng)先一步”。而問題恰恰出在這個“提前量”上——因為征不到地或者征地不及時，露天煤礦就無法剝離覆蓋物，最終只能停產(chǎn)或減產(chǎn)。

征地問題的癥結(jié)在哪？據(jù)介紹，在保證國家18億畝耕地紅線以及生態(tài)保護紅線不破的前提下，當前露天煤礦用地方式主要有臨時性用地和永久性用地兩種。其中，臨時性用地的使用期限為5年，5年后要完成復墾才能物歸原主。但由于大型露天礦的剝離土方量較大，除去2年的開采時間，3年內(nèi)往往難以完成土壤熟化、復墾治理，導致5年內(nèi)無法還地。所以，臨時性用地方案無疾而終，煤礦只能選擇永久性用地方式。

而永久性征地也面臨很多難題。記者了解到，根據(jù)相關(guān)政策，各地建設(shè)用地指標由當?shù)卣y(tǒng) 一分配，且每年的指標有限。國內(nèi)大型露天煤礦生產(chǎn)用地面積普遍較大，占當?shù)卣笜说谋壤蚕鄳蟆?/p>

有些露天煤礦每年需要的用地指標甚至與當?shù)氐目傊笜讼喈敚藭r如果保障了露天礦的需求，其他行業(yè)、企業(yè)就沒有用地指標，也就沒有了發(fā)展可能。所以，從客觀上講，地方政府也難以完全滿足大型露天煤礦的用地指標需求。

“由于無法滿足臨時性用地的5年期限要求，目前，全國露天煤礦幾乎全都采用永久性征地方式。按相關(guān)政策、法律規(guī)定，永久性用地使用后也要復墾，且需要達到相應標準。實際上我們很多復墾后的土地質(zhì)量比征用前更高，完全可以耕種，但這類土地是永久性用地而非臨時性用地，所以無法歸還，只能‘砸在自己手里’。”一位露天煤礦負責征地工作的人員提及他們數(shù)量龐大的復墾地時開玩笑說，“以前我們是開礦的，現(xiàn)在是‘大地主’了。”

如何破局？

為此，有大型露天煤礦負責人建議，相關(guān)部門應將露天煤礦復墾土地與后續(xù)開采新增用地相掛鉤——復墾驗收1平方米，開采用地相應增加1平方米。換言之，將復墾規(guī)模視為新的用地指標，煤礦復墾多少土地，相應就增加多少指標，這樣就可以保障大型露天煤礦的正常用地需求。

記者注意到，上述建議實際上已經(jīng)在相關(guān)文件中得到肯定。如原國土資源部等六部委于2017年5月聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于加快建設(shè)綠色礦山的實施意見》就明確提出，“支持綠色礦山企業(yè)及時復墾盤活存量工況用地，并與新增建設(shè)用地相掛鉤”。

但一家已通過“國家級綠色礦山”驗收的露天煤礦的負責人告訴記者，雖然相關(guān)部門發(fā)布了文件，但后續(xù)并沒有具體的落實措施，露天煤礦復墾土地仍沒有真正與新增建設(shè)用地指標掛鉤。

對此，一位接近自然資源部的人士表示，當前并沒有露天煤礦治理、復墾后的土地轉(zhuǎn)為耕地的標準，也就難以認定復墾后的土地究竟治理到何種程度才算耕地。如果在這種情況下盲目實施掛鉤，極易被不良企業(yè)“以次充好”鉆空子。

露天煤礦如何才能跳出征地難的困境？

“在臨時用地方面，如果征地時間能夠延長至10年，就能基本滿足露天煤礦開采和復墾的規(guī)律。”上述露天煤礦負責人對記者表示，而對于永久性用地，如果是由國家層面批復的大型露天礦，建議其用地指標由國家層面的相應機構(gòu)批復，不要再占用地方政府手中的指標。

中國工程院院士、中國礦業(yè)大學（北京）教授武強表示，復墾土地與后續(xù)開采新增用地相掛鉤的思路是好的，一方面可以保證我們守住18億畝的耕地紅線和生態(tài)保護紅線，另一方面也能保證企業(yè)的發(fā)展，建議國家相關(guān)部門盡快出臺該政策的具體目標以及檢驗耕地達標的相關(guān)指標，并盡可能細化，如土壤肥力、微生物含量等。“同時，也要推動露天煤礦的土壤修復和環(huán)境治理技術(shù)創(chuàng)新，切切實實做好環(huán)境修復。這也有利于提升復墾用地與新增征地掛鉤的政策效果。”武強說。