去冬今春，高壓環保與強力控煤政策下“煤改氣”疾進，城市、工業、發電等主要天然氣消費量均大幅提升，而地下儲氣庫、LNG接收站等調峰儲氣設施與能力不足，上游供氣也出現意外不足，尤其是中亞管道氣進口量大幅下降及部分氣源未能及時投用，使得全國多地出現“氣荒”。
進入10月，北方天氣轉冷，我國天然氣消費高峰即將到來，“氣荒”會不會重來？社會各界對此頗為關注，本刊以此為主題，邀請中國石化天然氣分公司副總經理謝丹、國務院發展研究中心資源與環境政策研究所能源政策研究室主任洪濤、生態環境部環境與經濟政策研究中心氣候變化政策研究部副主任馮相昭、國家發改委價格監測中心高級經濟師劉滿平、世創咨詢公司首席研究員楊建紅、北燃集團研究院副院長白俊、中國石油經濟技術研究院天然氣市場所高級經濟師徐博、山東奇威特集團市場總監張宇峰、新奧能源總裁助理孫偉鴻、匯能煤電集團總經理助理安金勝、中化集團經濟技術研究中心高級經濟師王海濱對今冬明春我國天然氣供需形勢把脈問診。

氣荒”不是真氣荒

“氣荒”這一概念并無公認的內涵，專家認為應準確界定一下。嚴格說來，去冬今春出現的用氣緊張，不應該稱“氣荒”，因為天然氣供應本身就有其特殊性，特別是冬季供氣，由于天然氣使用受環境溫度影響很大，冬季用氣有一個巨大的增長量，天然氣不易儲存，保證冬季用氣就難免不“慌”。白俊提出首先要厘清氣荒的兩種含義。大眾熟知的氣荒是指體現在居民、學校、醫院等和民生直接相關的終端領域供應不足，造成了生活困擾和困難，僅僅在這個層面上的氣荒和市場整體上的氣荒是有差別的，因為居民和公共事業在天然氣消費中的占比小，只是因為價格機制原因導致天然氣配置難以從非居民領域向居民領域流動，放大了短缺的公眾印象。其實只要價格機制到位，這種氣荒是完全不會存在的，天然氣資源滿足民生領域綽綽有余。另一種氣荒是市場整體上的、全面的嚴重供不應求，季節性的、短期的、不嚴重的供不應求不算是氣荒，這種不平衡應該通過價格機制予以調節。楊建紅認為判定是否是真正的氣荒應有量和時間的概念，天然氣供應緊張持續時間一定要7天以上，而且要占日消費量的7%以上才是真正的氣荒。因此，去冬今春爆發的“氣荒”并不是真正的氣荒，而是天然氣市場局部供應偏緊或失衡。

盡管不是真正的氣荒，但還是有必要認真探究原因，以便未雨綢繆，避免今冬明春再次發生“氣荒”。在談到去冬今春我國為何會發生“氣荒”，專家普遍認為原因是在天然氣供應商積極開拓市場和“煤改氣”工程大力推動雙重因素驅動下，天然氣市場需求大增，而天然氣供應商對市場需求增長判斷不足，準備不充分，當突發供應失衡時，由于基礎設施的制約，供應商主體間協調不暢，不能短時間解決失衡問題，從而造成“氣荒”。

洪濤認為，首先，需要明確“氣荒”的性質。“氣荒”的本質是能源安全問題在天然氣領域的反映，即天然氣產供銷的協同及能力難以滿足需求帶來的供需失衡。盡管全國整體天然氣供應較為充分，但是不能解決時空差異（北方地區冬季）條件下結構性、剛需性（冬季民生采暖）的天然氣消費需求。全年全國總體平衡并不能解決重點地區短期供需失衡的問題，當前的平衡不是全國全年的問題，重點是保冬季華北平衡而犧牲了其他地區的平衡的問題。其次，“氣荒”反映在消費側，表現為部分地區和行業出現停限氣，這還是在部分工業錯峰生產停減供的條件下。在供給側，原因則是多方面的，產供銷儲各環節都有影響中亞管道氣意外減量或斷供，氣源與風險同時被輸氣管等基礎設施“鎖定”；此外還有儲氣調節能力不足，消費側價格調節機制缺失等客觀原因。

洪濤分享了對去年“氣荒”的幾個認識：一是短期（一兩年）內完全通過市場根本無法完成保供，在供給驅動、供不應求情形下，保供依然不能離開行政手段或央企社會責任；二是市場化液化天然氣價格飆漲的功大于過，液化天然氣價格飆漲客觀反映了供需缺口的嚴重程度，有利于引導儲運等環節投資；三是從能源安全的視角，價格是“荒”致“慌”的重要原因，除了足量、持續以外，可承受也是能源安全的重要指標，除了終端用戶（工業、居民）等的價格可承受外，也要考慮城燃等保供參與者的財務可持續，市縣級的燃氣價格機制亟待改革，重點是調峰氣價的形成與傳導機制。

馮相昭指出去年發生“氣荒”的原因是多方面的：首先，國內天然氣供需原本就是緊平衡狀態。其次，從供給端看，一是海外氣源未按預期增加；二是國內天然氣的勘探投入力度相對不足；三是天然氣調配和應急機制不健全。最后，從消費端看，工業增長明顯高于民用，煤改氣超預期增長。其中民用“煤改氣”方面，京津冀及周邊地區“2+26”城市原計劃改造300萬燃煤用戶，但實際超過550萬戶。天然氣價格形成新機制對民用“煤改氣”工程的負面影響不容小覷。競價模式下所有場次全部交易均是在基準價上浮20%的最高價成交。管道氣最終成交價格的瘋漲說明不完善的競價模式放大了天然氣供需不平衡的狀態，背離了發現天然氣公允市場價格的初衷。盡管交易量不多，但不得不承認這種競價模式傳遞的天然氣價格將持續高漲的信號，在一定程度上加劇了全社會對“氣荒”的恐慌，影響了北方“煤改氣”冬季清潔取暖工程的推進。

徐博則把“氣荒”直接歸因于“煤改氣”。他認為，2017年煤改氣在各地尤其是重點地區和重點城市（2＋26）進展很快，全國大氣環境質量明顯改善。但不可否認的是，去冬今春華北、華東地區取暖季“氣荒”主要由“煤改氣”導致。2017年我國散煤替代量6500萬噸，需要天然氣增量近200億立方米，而全年天然氣消費增量也就345億立方米。“煤改氣”過快增長的原因有三：一是簡單地認為燒煤改為燒氣就是能源革命，導致行動上急于求成。二是“煤改氣”指標約束力不強，相關部門協同不力。三是“煤改氣”行動在城鎮尤其是農村狂飆式推進。

劉滿平認為“氣荒”發生的因素包括上游供給不足，下游超預期增長，中游不夠發達，以及政策性問題。他著重指出，價格政策、環保政策之間不協調。而價格和環保政策恰恰是促進天然氣發展的兩個最重要因素。價格機制調整導致天然氣需求增長，同時環保政策導致天然氣超預期增長。

王海濱把“氣荒”發生的原因總結為兩方面：一方面，2017年底是《大氣污染防治行動計劃》考核治污成效的時間，“煤改氣”疾風驟雨式地推進，導致天然氣需求大增。2013年9月，國務院頒布《大氣污染防治行動計劃》，其中規定到2017年，全國地級及以上城市可吸入顆粒物濃度比2012年下降10%以上，優良天數逐年提高；京津冀、長三角、珠三角等區域細顆粒物濃度分別下降25%、20%、15%左右，其中北京市細顆粒物年均濃度控制在60微克/立方米左右。在2017年底考核“大限”來臨時，各地方政府突擊推進空氣污染治理工作，包括以超常規的速度推進“煤改氣”，導致天然氣需求快速上升。另一方面，因多種自然的和人為的原因，國內天然氣供應受阻，包括中亞管道天然氣供應不足，液化天然氣進口受阻，結果導致階段性的天然氣供需關系緊張。

專家在分析“氣荒”的原因時，都提到“煤改氣”，這與社會各界普遍認為“煤改氣”引發需求突漲從而導致市場供應嚴重不足的觀點頗為契合。但“煤改氣”是否是導致“氣荒”的主要原因，對天然氣需求的拉動作用究竟有多大？專家觀點不盡相同。

徐博認同“煤改氣”引發需求突漲從而導致市場供應嚴重不足的觀點。他指出，2018年，我國計劃將完成“煤改氣”“電改氣”居民用戶400萬。按照“中國散煤治理調研報告2018”估計，其中居民“煤改氣”300萬戶左右，新增天然氣消費50億立方米；工業小鍋爐“煤改氣”新增天然氣消費58億立方米；工業小窯爐“煤改氣”新增天然氣消費56億立方米。按照中國石油集團經濟技術研究院預計，2018年我國新增天然氣消費量2650億～2750億立方米，比2017年凈增300億立方米。也就是說，2018年拉動天然氣新增消費量一半左右。“煤改氣”的拉動作用可見一斑。

王海濱認為市場供應嚴重不足，“煤改氣”是重要原因，但不是唯一原因。供應方面也出現較大問題。包括中國石化天津液化天然氣接收站的投產因某些原因被推遲，使供氣量減少1000萬立方米/日以上；因土庫曼斯坦等國天然氣消費量增加，導致中亞對華天然氣供應量減少，這也是氣荒的一個重要原因。中國儲氣庫規模小、天然氣迎峰度冬能力不足也是氣荒發生的重要原因。煤改氣本身不會導致“氣荒”，大規模突擊式地搞煤改氣才會導致氣荒。去冬今春各地一窩蜂地突擊搞煤改氣，不區分重點地區和非重點地區，也不區分重點領域和非重點領域，這是天然氣市場供應不足的重要原因。當時不僅京津冀等北方地區大力推進“煤改氣”，南方地區也大規模搞“煤改氣”，導致去冬今春天然氣大幅增長。有數據顯示，2017年中國天然氣消費量大增310億立方米，增速約15%，是2011年以來的最快增速。“煤改氣”在其中發揮了重要作用。

劉滿平提出“煤改氣”僅是引發“氣荒”的導火索。引發天然氣需求量飆升的“煤改氣”就是壓跨駱駝的最后一根稻草。

“煤改氣”應以能力為限穩健推進

怎么才能讓“煤改氣”這根導火索今年不再點燃氣荒是專家集中探討的問題之一。“煤改氣”一方面是引發“氣荒”的重要變量，另一方面一手牽著“藍天保衛戰”，一手牽著老百姓的生活，不可謂不重要，因此實施方案應慎之又慎，不宜操之過急。事實上煤改氣推進并不是一蹴而就的事情，要真正完全實現煤改氣，它是一個漸變和長期的過程，要綜合考慮用戶承受能力、管道建設、氣源條件等，必須循序漸進穩步推進。

去冬今春多地天然氣供應告急，政府各部門對“煤改氣”政策進行修正。2017年12月4日，生態環境部發布緊急文件，暫停推進“煤改氣”。2018年6月13日，李克強總理主持召開國務院常務會議，指出“煤改氣”要堅持從實際出發，宜電則電、宜氣則氣、宜煤則煤、宜熱則熱，確保北方地區群眾安全取暖過冬。7月3日，國務院辦公廳發布《打贏藍天保衛戰三年行動計劃》，規定要控制煤改氣速度，指出要堅持“以氣定改”。“煤改氣”政策的大幅修正與“氣荒”不無關系，這一觀點也在專家那里得到驗證，而且專家對“煤改氣”政策大修持肯定態度。

洪濤認為，新出的“產供銷”政策、新版“秋冬季大氣污染綜合治理攻堅行動方案”都是對去冬今春“煤改氣”政策的修正。一方面，新修訂的政策更多強調冬季天然氣供應優先保民生，“以氣定改”修正了“煤改氣”“大躍進”的節奏，強調目標與能力的協同，調整為“量入為出”穩步推進“煤改氣”的節奏。另一方面，天然氣產供銷體系構建至關重要，但體系構建并非一日之功。盡管發改能源部門已經重點關注并出臺政策，但短期（一兩年內）能力可否有效改善并減少氣荒可能性及危害程度，需要拭目以待。作為短期應急，應加強對城燃分銷的用途的管理，確保冬季優先保民生。

洪濤表示，在媒體不當輿論導向引導下，“氣荒”已放大為社會問題，到底是“氣荒”還是“心慌”？首先，必須承認的事實是在最近一兩年內，央地政府、供銷企業、社會公眾普遍關心的難點熱點問題，基層政府與用氣單位心存芥蒂。其次，對于媒體的片面宣傳，需要正確認識和宣傳以正視聽。如液價飆漲等，基于市場化定價的LNG占全部可供量的比例很低，尤其是消費側的角度，并不會造成量上的“荒”。此外，其他代煤技術路線也會因此非議“煤改氣”。

馮相昭確信政策修訂與“氣荒”有關。去年各部委出臺“煤改氣”相關政策時，沒有考慮到地方政府出現“一刀切”執行的情況，對“煤改氣”政策進行修訂，是必須的，可以更科學更合理地指導推進“煤改氣”工程。

徐博認為從效果來看，目前感覺較好。新政策在技術路線上，提出堅持從實際出發，宜電則電、宜氣則氣、宜煤則煤、宜熱則熱，各地因地制宜選擇采取多樣化清潔取暖方式，不局限于“煤改氣”，減輕氣源保障壓力。

“煤改氣”堅持“以氣定改”，意味著不再“大躍進”。從《行動計劃》確定的技術路線上看，“煤改氣”政策的中途大修完全針對去冬今春的“氣荒”，是當前切合我國取暖季清潔能源多樣化使用的正確選擇。專家一致認為今后“煤改氣”政策走向將是穩步推進。

洪濤表示，在環保政策趨緊的背景下，未來“煤改氣”依然會繼續，但穩健推進，不再激進；政策強度需要以天然氣產供銷協同能力支撐為限，執行方式會更“以人為本”。

馮相昭認為今年的清潔取暖政策，明顯比去年更加科學合理，強調“不立不破”“先立后破”，要求“煤改氣”工程須在氣源有保障、有簽訂供氣合同的條件下推進。

徐博強調國家仍將繼續推進“煤改氣”工程，國家目標是到2020年減少散煤消費2億噸，我國實際散煤消費量每年達7億噸，長期消除散煤對環境的影響任重道遠。北方地區替代散煤任務基本完成，未來“煤改氣”主要工作是天然氣替代煤炭發電。

王海濱認為“煤改氣”堅持“以氣定改”，說明今冬明春的煤改氣不會像去冬今春那樣冒進。“煤改氣”政策是在中國環保事業大踏步發展的大背景下進行的，也是在中國經濟由高速發展向高質量發展轉變的大背景下進行的。“煤改氣”是現階段中國能源消費結構改善的重要一環，今后必然會繼續推進。但是，“煤改氣”的迫切性以及天然氣需求的旺盛不會一直持續下去。天然氣是一種過渡能源，它比煤炭、石油低碳，但比風能、太陽能高碳。隨著風電和太陽能發電的發展，以及“煤改電”的逐步深入，今后煤改氣的需求會逐漸下降。而從治理空氣污染、應對氣候變化的角度看，推進煤改電，同時積極發展非化石能源電力，是比“煤改氣”更好的能源開發和利用方式。

補短板、增供給、調需求，攜手解“氣荒”

“氣荒”不是真氣荒，但真能讓人慌。去冬今春的“氣荒”切切實實暴露出我國天然氣市場存在諸多短板：自然資源稟賦先天不足；運銷捆綁監管不足；價格雙軌制及交叉補貼；儲運能力嚴重不足；可競爭領域玩家少，缺乏有效競爭。如何補足這些短板，專家開出了處方。天然氣產供銷各環節做了哪些工作，專家也進行了介紹。

洪濤指出，2018年冬前應做好以下主要工作以應對可能的天然氣供需緊張：一是在存在供氣風險的清潔采暖地區建立清潔煤供暖的應急機制；二是增加短期天然氣供應能力，考慮國內自產增供的路徑和潛力、陸氣管道進口的增供彈性、海氣液態進口的潛力（考慮接收、氣化、轉運能力限制）；三是關注國際油價上漲對進口LNG現貨價格的影響；四是提高冬季調峰應急能力，包括上游地庫和下游儲罐工作氣量、城市應急及責任分擔、成本分擔。

楊建紅提出，為了避免發生供應緊張或氣荒，需要重點做好以下四方面的工作:一、做好供暖季氣溫的預測工作。通過對氣溫的預測，預測極端天氣等狀況下的天然氣需求預測，進行天然氣供需的預測預警。二、舉全國之力把控中亞等進口管道氣的資源。在我們采暖季期間，也是中亞國家的供暖期，中亞氣是否能穩定供應存在不確定性。為了以防萬一，應舉全國之力做好進口氣的計劃工作。三、嚴格控制南氣北調等重點冬季保供工程的工期。做好冬季保供工程的實施計劃，嚴格按照工期計劃投產。對無法如期實施的項目要有預案。四、提前做好需求側管理工作。也許今年不會發生去年的氣荒，可是供暖季期間總體上供需形勢是緊張的。建議不要臨時抱佛腳，要提前啟動需求側管理工作。一方面進入供暖季后對部分工業用戶要壓減；另一方面各省和石油公司提前公開應急預案，以防萬一。

徐博透露，天然氣產供銷各環節為應對可能到來的“氣荒”做了以下四方面的準備工作：一、從全局調度來看，年初以來，中國石油、中國石化、中國海油通力合作，建立上游企業互保互供機制。將通過廣東區域內LNG接收站與西氣東輸二線聯通、廣西LNG接收站與中緬管道聯通、實施中衛—貴陽輸氣通道聯絡增輸工程、陜京四線增輸工程，確保今年冬季采暖前形成“南氣北上”3000萬立方米/日的能力，明年供應能力有望進一步提高，陜京四線形成8000萬立方米/日的輸氣能力。同時實施大連LNG、雙6儲氣庫外輸通道增輸聯絡工程，形成東北天然氣輸往華北700萬立方米/日的能力。中海油天津LNG形成向華北增輸1400萬立方米/日的能力。二、儲氣庫增注。中國石油老庫挖潛能夠增加10多億立方米的工作氣能力。中國石化文23、文96儲氣庫通過優化庫存，預計冬季增加可供應氣量4億立方米。三、冬季非居民價格上浮。中國石油將用戶分為城市燃氣與其它直供用戶（電廠、工業用戶）。根據用戶類型的不同，價格策略也完全不同。同時在上海、重慶天然氣交易中心進行線上交易，充分發揮價格杠桿作用，借助價格調整平抑部分高能耗、低附加值企業的用氣需求，從而達到削減冬季供氣規模的目的；通過公平競拍確定資源流向，縮小地區間供氣差異。四、關鍵時利用LNG槽車向華北地區供氣。中國石化華南銷售方面表示，目前已備案LNG槽車1600余臺，到時根據華北區域天然氣需求，保供車輛可增至200臺/日左右，以保證有持續的LNG運到北方城市。中海油也已經準備200～300臺LNG槽車。

王海濱表示，去冬今春之后，在中央和各地方政府的幫助下，相關企業在拓展氣源、完善基礎設施等方面做了大量工作，重點工作包括儲氣庫建設、液化天然氣接收站擴容、推進南氣北運等。結果大幅提高了國內天然氣供應量：一是儲氣能力增長。中國石油、中國石化和港華燃氣的新建儲氣庫或儲氣庫擴容將使國內儲氣庫的保供能力提高15億立方米；二是南氣北上。“三桶油”將合作確保今年冬季采暖前形成“南氣北上”3000萬立方米/日的能力，明年春季可達6000萬立方米/日，預計今冬明春保供期間，華北地區通過“南氣北運”管道氣將可獲得75億立方米的供應增量。三是液化天然氣供應量提高。中國石化天津液化天然氣接收站已經投產。中國石油大連液化天然氣接收站可以向京津冀地區提供大量氣源。中國石油和中國石化兩家合起來可提供新增氣源能力超過120億立方米，相當于每天新增氣源能力近1億立方米。

今冬明春“氣荒”概率較小，局部供應緊張仍有可能

今冬明春“氣荒”會不會來，專家認為關鍵看華北地區，如果包括京津冀豫魯五省市在內的大華北區沒有發生嚴重供應緊張情況，那么全國就不會有明顯的氣荒。

徐博認為會不會有“氣荒”就看華北地區，能把華北地區保住，全國就差不多。能不能保證華北地區天然氣市場供應，就看能不能滿足華北地區煤改氣新增需求，因為華北地區的新增天然氣需求主要來自“煤改氣”。按照預測，今冬華北地區新增天然氣需求大約為每天8300萬立方米，根據測算，新增供應能力基本可以滿足這部分新增需求。

馮相昭對此表示認同，他認為造成“氣荒”的因素大多在今年得到了解決，如部門聯動機制更加完善了，地方天然氣用戶管理也更加規范了，針對采暖季將工商業用戶細分了可中斷用戶和不可中斷用戶。不過仍有隱患存在，不能掉以輕心，比如資源量供應還是不夠，天然氣儲氣調峰能力還是不足，還有今年民用天然氣保供范圍較去年增加了城市燃氣公交車、出租車，保供壓力勢必增加。

洪濤表示，近期看，今冬明春“氣荒”概率較小，初步判斷“荒”的程度不如去年。據氣象專家初步預測，今冬明春我國進入厄爾尼諾的可能性在七成左右，冬季氣溫偏高1～2攝氏度。短中期看，按照目前的政策強度，工業領域“煤改氣”依然有很大潛力，四五年內冬季天然氣供應依然比較緊張。長期看，必須承認一個事實，即便在市場機制與基礎設施完善的歐洲，冬季天然氣供需緊張仍有較大概率。希望“氣荒”在中國不會成為長期問題，但條件是需要天然氣產業各方的不懈努力以滿足市場需求，政策目標也應更加適應供給能力，政策落實上應避免矯枉過正。

孫偉鴻判斷2018年“氣荒”不會像想象那么緊張，不一定會來。一個因素是今年寒冬可能不會出現，通過向氣象專家咨詢得知，今年寒冬不會像去年那樣冷，但是也不會偏暖。第二個因素，各方努力下儲備量相對提高，尤其是下游企業天然氣儲備能力大幅提高。

白俊也認為，今年“氣荒”問題會好轉很多，主要是因為從上到下已經重視這個問題，不管供應側還是需求端，都采取了很多應對行動，無論是生產、進口、儲備、設施聯通，還是需求側管理，都會更加有序。同時，價格機制的改革也在朝著更加合理的方向前進，譬如居民和非居民門站價格逐步銜接，有利于疏解一些矛盾。當然，有的價格改革舉措可能步伐較快，相關改革和監管機制的建立尚未落實或產生效果。價格是天然氣市場運轉的核心調節因素，我國過去天然氣消費增長速度的起伏和價格因素關系密切，未來也是這樣。我們現在看最近國際油價已經突破80美元/桶，如果國際油價進一步上升，進口天然氣價格也會跟著上漲，將對我國天然氣消費產生抑制作用。再加上貿易糾紛等因素導致的經濟形勢不確定性，總的來看今冬明春“氣荒”不至于像上次那么嚴重，肯定好很多。

王海濱表示，去年冬天開始出現“氣荒”外，國內的政策糾錯機制就開始發揮作用。今年中國政府已推出一系列政策，從供應、需求兩端發力，預防嚴重“氣荒”的再次發生。中央各部委、各地方政府、相關主要國有企業都被要求承擔起各自的任務，大量的人力、物力和財力被有效地動員起來，保障天然氣供應。因此，除非出現極特殊情況（比如極端嚴寒），今后幾年（包括今后幾年的采暖季）“氣荒”即使發生，也很可能會不及去冬今春的“氣荒”那么嚴重。近些年來，國內“氣荒”已經多次發生。體制不順是“氣荒”發生的根本原因。在今后幾年，只要中國天然氣體制改革取得重大突破，那么“氣荒”將得到極大緩解。在更晚的將來，國內風能、太陽能等低碳能源的生產和消費會得到更多發展，并擠占天然氣的市場份額。中國天然氣需求的增長將逐漸趨緩，中國能源消費將進入可再生能源主導的時代。屆時國內天然氣供求矛盾將緩解，“氣荒”即使發生，頻次和嚴重程度也會下降。

綜合起來看，在不發生中亞天然氣進口管道斷供等極端事件情況下，今冬明春“氣荒”發生概率將大大低于去冬今春，但是局部或出現天然氣供應緊張。未來一段時期，由于我國產供儲氣體系不完善，冬季出現供應失衡應該是常態。所以，只有多渠道多方式加大產供儲銷體系建設，加強供應方和用戶的管理，完善天然氣產業運營機制和協調機制，才能避免大面積的供應失衡，從根本上消除“氣荒”。