日本煤礦安全做法及啟示

2018年6月19日至7月27日，筆者有幸參加了應急管理部組織的2018年第一期中日煤礦安全技術培訓合作項目，了解了日本在煤礦安全理念、安全文化、安全管理、安全監督、政策法規等方面的做法，在此加以梳理，以資借鑒。

日本煤炭產業發展概況

日本已有200多年的煤炭開采歷史。1961年，日本的煤礦數量為673個，煤炭產量為5448萬噸，是煤炭開采的鼎盛時期。2017年底，保留著12個煤礦，2017年煤炭產量約137萬噸精煤。

從20世紀60年代后期開始，日本利用市場競爭與政府引導兩種手段，逐步完成煤炭產業結構優化調整，煤炭不再成為能源主導產業。從國際形勢看，先后受到能源革命、兩次石油危機、日元持續快速升值、國際煤炭市場煤價走低的影響；從政策層面看，實行低效煤礦治理整頓和促進高效煤礦現代化、煤礦事故死亡1人高達5000萬日元賠償費用等政策；從開采條件看，礦井進入深部開采、災害嚴重、安全投入加大、環境污染治理費用高等不利條件，共同使得日本煤礦數量大幅度減少。

日本煤礦安全生產狀況

日本煤礦歷史上事故多發，最大的一次礦難是1914年方城煤礦瓦斯煤塵爆炸事故，死亡687人，年煤礦事故死亡人數最多的是1944年，死亡1868人。20世紀50年代至60年代，日本經歷了一個事故高發期，1963年三池煤礦煤塵爆炸事故，死亡458人，重傷675人；1965年山野煤礦瓦斯爆炸事故，導致237名礦工死亡。經過持續努力，從2001年至今，煤礦實現了“零死亡”。特別是在推行“零災害”運動后，煤礦工傷率也持續下降。

日本礦山安全監督體制

日本《礦山安全法》對礦山安全監督體制的機構設置、人員構成、職權范圍等作了明確的規定，建立完善了中央垂直管理的礦山安全監督體制。在經濟產業省設立礦山安全課和煤炭安全室，對全國各類礦山行使監督職權；在礦山數量較多的地區設立9個產業保安監督部，并在礦山數量集中的市設立礦山保安監督署，從事安全監督的公務員為礦務監督官。

日本礦務監督官擁有進入檢查權、緊急命令權、司法警察權，并負責對企業年度安全計劃和政府安全補貼申請進行審核。除檢查安全生產外，還對開采造成的地表塌陷、廢水污染、矸石排放、大氣污染、噪音污染等進行檢查。礦務監督官實行定期檢查制度，煤礦發生事故也不會被追責。

值得學習借鑒之處

日本煤炭行業經歷了“發展—產量增加—事故多發—技術研發—加強監管—安全狀況穩步好轉—煤礦逐漸關閉”的過程，其發展的歷程及積淀的管理經驗值得我們參考、學習和借鑒。

樹立“零災害”理念。“零災害”（災害包括死亡和誤工3天以上工傷）運動，是源于美國、興起于日本的安全生產活動，是發達國家進入工業化中期之后解決居高不下生產安全事故的重要手段。20世紀60年代至70年代，隨著日本經濟高速發展，工作現場的死亡率逐步升高，70年代日本GDP排名世界第二，工亡人數每年6000多人。為了有效遏制這種現象，日本政府提出了“人的生命重于地球”的安全理念，1973年日本中央勞動災害防止協會在全國生產行業中提出“零災害”理念，推廣“零災害”運動。1982年，礦業勞動災害防止協會也推廣這一活動，使煤礦事故大幅度下降。

推行“自主保安”體制。20世紀60年代，日本政府采取了修改安全法規、出臺指令性規定、增加礦務監督官等措施以防止煤礦事故，但收效不大。于是，政府開始改變以監督為主的管理方法，改為以自主安全管理為主，政府監督為輔，讓經營者自己承擔安全責任。1964年，通過修改法律確立“安全第一、生產第二”“自主保安”的安全理念，推行以經營者為主體的保安責任體制，要求煤礦企業建立健全安全委員會、內部安全監督課、安全生產管理課3套安全管理機構。在煤礦工作中堅持“安全五原則”，即保護自己、保護同事、遵守規定、不知道的事情不干、不懂的事情就問。

人性化的“手指口述”。日本煤礦安全管理的主要特點是，在生產過程的細節上下功夫，廣泛推廣JR（日本鐵路公司）創立的對安全危險預知的“手指口述”法，即不管是誰，上班前，必須了解工作場所的危險源，對所有要遵守的事項和所制定的措施逐一“手指口述”加以確認才能工作，完成操作后也要確認，提高礦工對外界的注意力。

大力推行自動化建設。日本煤礦通過提高機械化、自動化程度，解放了人力，減少了事故隱患，提高了安全水平。如，釧路煤礦采、掘、機、運、洗、裝全部實現了機械化，部分實現了自動化。井下運輸皮帶使用自動巡檢機器人，主提升機房、主要通風機房、中央變電所、主排水泵房等地點都實現了無人值守自動控制；井口安裝鋼絲繩24小時連續監視裝置；使用瓦斯自動抽放系統，根據設定的瓦斯濃度和瓦斯壓力，自動關閉或打開瓦斯抽放閘門，控制抽采濃度。

完善的安全培訓體系。釧路煤礦煤炭技術研修中心有非常完善的實驗設施，覆蓋了煤礦主要災害現象的再現、重要生產工藝演示和防災救災實訓三個方面內容。這些實驗室和設施，側重于實際操作和體驗，為新員工的安全技術培訓和管理層與救護隊進行防災救災演練提供了強大的技術支撐。

建立礦山安全法律體系。日本礦山安全法律體系包括三個層級：《礦山安全法》（國家法律）、煤炭礦山安全規則（經濟產業省命令）、安全規定（煤礦安全作業規程）。在深重災難教訓面前，日本政府加強煤礦立法工作，1949年，頒布實施《礦山安全法》，建立了煤炭、金屬、石油3項安全規則。1994年這3項規則整合，統一為《礦山安全法》。2005年4月，日本第3次修訂《礦山安全法》，明確將礦山企業“自主安全”理念寫進法律。

努力實現“零災害”的目標。日本“零災害”目標的實現，主要基于兩點。一方面，“人的生命只有一次”“無權剝奪他人的幸福”理念深入人心，無論是誰都不愿意受傷，不愿意遭遇事故，每個人都渴望“零災害”，從而達成整個企業“全員向零災害挑戰”的共識。另一方面，為了企業的長期生存，維護良好的社會信譽，企業絕對不允許發生事故。經過日積月累的努力，從一開始實現一天“零災害”，逐漸發展成一個月“零災害”、一年“零災害”，直至長期的“零災害”。

對我國煤礦安全工作的啟示

大力推進煤礦“四化”建設。“四化”建設是煤炭工業發展的方向，有利于減人提效，有利于降低成本，有利于改善工作環境，有利于安全生產。要引導煤礦在加強同高校進行科研合作的同時，充分發揮現場作業人員的經驗積淀和聰明智慧，積極開展安全生產小革新、小創造、小發明和小設計，不斷提高煤礦的機械化、自動化和智能化程度，著力推進智能裝備和機器人研發應用，努力實現遠程監控和遠程操作，大幅度減少生產現場作業人員數量，最大幅度降低機械設備和現場作業環境對從業人員健康及生命造成的威脅。

充分發揮安全培訓作用。參觀體驗日本煤礦研修基地時，不少同志感嘆，從事煤礦工作幾十年，還是第一次這么深刻地了解瓦斯爆炸的威力、火區自然發火造成風流逆轉對整個礦井通風系統的危害。日本實現“零災害”，與其優質的職業安全培訓和社會化安全培訓緊密相關。日本安全培訓側重于實際操作和實驗，以及體驗式教學。

不斷健全法律法規體系。日本2005年對《礦山安全法》修訂后，精簡國家法律和經濟產業省的規則，只做體制、機制性等基本性的規定，要求煤礦依照礦山安全有關的法律法規總要求，由各煤礦自己制定適合本礦的安全規定。我國出臺的關于煤礦安全生產的法律、法規、規章、規定、制度、文件過多，沒有考慮到各地煤礦的差異性，容易造成“一刀切”，執行效果并不好。法律法規的修訂也相對滯后，不符合煤礦安全生產實際的一些文件制度亟待清理。

逐步完善監管監察機制。應針對當前煤礦安全監管監察系統存在的規避責任、進退兩難、重復執法等問題，科學界定監管與監察隊伍的職責權限，合理分配煤礦安全監管監察力量。把隱患排查治理、現場安全管理等具體細節交給企業自己去辦，讓監管監察隊伍集中精力層層推進國家政策落地生根，突破重點難點，依法開展執法活動，減少臨時性、突擊性、運動式大檢查，確保監管監察執法效果。

（作者單位為山西煤礦安全監察局長治監察分局）