歐盟是世界上將市場(chǎng)機(jī)制引入生態(tài)服務(wù)供給領(lǐng)域成效最為顯著的地區(qū)之一。20世紀(jì)80年代以前，歐盟國(guó)家強(qiáng)調(diào)生態(tài)服務(wù)政府供給職能的角色定位。隨著經(jīng)濟(jì)危機(jī)對(duì)歐盟國(guó)家財(cái)政的負(fù)面影響愈發(fā)突出，新公共管理運(yùn)動(dòng)的爆發(fā)推動(dòng)了生態(tài)服務(wù)政府供給演替為政府向企業(yè)、社會(huì)組織或個(gè)人購(gòu)買(mǎi)。經(jīng)過(guò)30多年的探索實(shí)踐，歐盟國(guó)家政府購(gòu)買(mǎi)生態(tài)服務(wù)的內(nèi)容日益豐富，囊括建筑物清掃服務(wù)、排污和垃圾處理服務(wù)、環(huán)保與類(lèi)似服務(wù)等，基本形成于法有據(jù)、方式靈活、標(biāo)準(zhǔn)明確、程序規(guī)范的政府購(gòu)買(mǎi)生態(tài)服務(wù)制度。

形成體系化的法律制度

根據(jù)WTO《政府采購(gòu)協(xié)定》(GPA)的要求，歐盟相繼修訂了涵蓋不同公共服務(wù)領(lǐng)域的四部實(shí)體性法律和兩部程序性法律，并發(fā)布生態(tài)環(huán)境類(lèi)服務(wù)政府購(gòu)買(mǎi)正面清單。而后，歐盟合并和修訂這四部實(shí)體性法律，代之以頒布《關(guān)于協(xié)調(diào)政府采購(gòu)貨物、工程和服務(wù)程序的指令》(2004/18/EC)和《關(guān)于協(xié)調(diào)水、能源、交通和郵政服務(wù)采購(gòu)程序的指令》(2004/17/EC)。2014年2月，歐盟對(duì)2004年系列立法大幅修改，通過(guò)了包括《公共采購(gòu)指令》(2014/24/EU)、《水、能源、交通和郵政服務(wù)領(lǐng)域的公用設(shè)施采購(gòu)指令》(2014/25/EU)和《特許經(jīng)營(yíng)合同采購(gòu)指令》(2014/23/EU)在內(nèi)的現(xiàn)代歐盟政府采購(gòu)立法，這成為歐盟層級(jí)生態(tài)購(gòu)買(mǎi)的基本法律依據(jù)。多數(shù)成員國(guó)根據(jù)這些法規(guī)和指令(如共同農(nóng)業(yè)政策、水框架指令、生境指令等)，結(jié)合國(guó)情實(shí)際，分別制定了國(guó)家層級(jí)政府采購(gòu)法和反映生態(tài)購(gòu)買(mǎi)計(jì)劃的自然資源管理法規(guī)。同時(shí)，各成員國(guó)地方政府根據(jù)國(guó)家層級(jí)法律規(guī)定的實(shí)施細(xì)則，制定了地方層級(jí)生態(tài)購(gòu)買(mǎi)法規(guī)和政策，從而形成“以歐盟法律指令為指導(dǎo)，以國(guó)家法律為核心，以地方政府法規(guī)政策為補(bǔ)充”的體系化法律制度。

據(jù)此，歐盟和各成員國(guó)政府實(shí)施了不同領(lǐng)域、不同類(lèi)型的生態(tài)購(gòu)買(mǎi)計(jì)劃，通過(guò)政府向企業(yè)、社會(huì)組織或個(gè)人購(gòu)買(mǎi)多種形態(tài)的生態(tài)服務(wù)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益多贏。例如，根據(jù)歐盟《農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境最低標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)體系》(2003年)，法國(guó)政府于2008年頒布的《生態(tài)農(nóng)業(yè)2012規(guī)劃》規(guī)定，農(nóng)戶只有按照生態(tài)農(nóng)業(yè)最低標(biāo)準(zhǔn)至少耕種5年才能獲得生態(tài)農(nóng)業(yè)基金補(bǔ)貼，因提供額外農(nóng)業(yè)生態(tài)服務(wù)而產(chǎn)生的成本，則由財(cái)政另行補(bǔ)償。《芬蘭南部森林生物多樣性計(jì)劃(2008—2016年)》根據(jù)歐盟《共同農(nóng)業(yè)政策》(CAP)和芬蘭《森林法》確定的生物多樣性目標(biāo)，購(gòu)買(mǎi)南部國(guó)有和私有林主提供的森林和棲息地生態(tài)服務(wù)。

探索多元化的購(gòu)買(mǎi)方式

歐盟總面積430余萬(wàn)平方千米，其中森林覆蓋率37.7%，耕地覆蓋率22.2%，草原覆蓋率20.7%，灌叢覆蓋率7.1%，其余土地覆蓋類(lèi)型均不足5%;除部分森林、草原、農(nóng)場(chǎng)、國(guó)家公園等為國(guó)有外，歐盟國(guó)家絕大多數(shù)土地屬于私人產(chǎn)權(quán)范疇，如私有林占60.3%，國(guó)有林占39.7%[1]。歐盟國(guó)家政府除了依托國(guó)有生態(tài)空間提供生態(tài)服務(wù)外，還積極創(chuàng)新公私伙伴關(guān)系，向企業(yè)、社會(huì)組織或個(gè)人購(gòu)買(mǎi)維持和增強(qiáng)類(lèi)生態(tài)服務(wù)、高危生態(tài)服務(wù)以及因土地利用變化減弱的生態(tài)服務(wù)。

土地產(chǎn)權(quán)交易

生態(tài)服務(wù)的潛在賣(mài)方是對(duì)生態(tài)服務(wù)的提供處于保護(hù)位置的行動(dòng)者，即土地所有者[2]。作為典型的土地權(quán)屬私有為主的國(guó)家，各成員國(guó)《土地法》通常對(duì)私人土地的用途和流轉(zhuǎn)有著十分嚴(yán)格的限定且規(guī)定政府擁有優(yōu)先購(gòu)買(mǎi)權(quán)，這為歐盟國(guó)家政府購(gòu)買(mǎi)具有較高生態(tài)服務(wù)價(jià)值的土地所有權(quán)、使用權(quán)、開(kāi)發(fā)權(quán)等權(quán)利束提供了堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)。例如，自1999年以來(lái)，瑞典政府通過(guò)土地贖買(mǎi)、補(bǔ)貼和自愿捐贈(zèng)相結(jié)合的方式，購(gòu)買(mǎi)中部和南部地區(qū)具有重大自然保護(hù)價(jià)值的林地所有權(quán)以建立自然保護(hù)區(qū)和重要生境，非生產(chǎn)性林地面積已由2014年的115.74萬(wàn)公頃增至2017年的116.89萬(wàn)公頃[3]。

合同外包

政府將本應(yīng)由自身承擔(dān)的生態(tài)服務(wù)事項(xiàng)，通過(guò)競(jìng)標(biāo)方式全部或部分外包給符合資質(zhì)的社會(huì)組織、企業(yè)或個(gè)人，并按效付費(fèi)。20世紀(jì)90年代，面對(duì)境內(nèi)河道縱橫的治理困境，德國(guó)柏林市政府推行“河流家庭承包制”：即將流域生態(tài)管護(hù)工程分段分片外包給附近居民，附近居民和流域管理部門(mén)按照自愿參與原則簽訂契約合同，配合地方環(huán)境警察和水上警察執(zhí)行流域日常維護(hù)、運(yùn)行監(jiān)督、水質(zhì)檢測(cè)、損毀工程統(tǒng)計(jì)上報(bào)等管護(hù)事項(xiàng)，流域管理部門(mén)對(duì)流域運(yùn)行管護(hù)情況進(jìn)行定期抽查與評(píng)估，并根據(jù)居民承包的期限、長(zhǎng)度、管護(hù)質(zhì)量等給予稅收優(yōu)惠或市政管理費(fèi)用減免。這一措施，不僅讓流域生態(tài)管護(hù)真正落到實(shí)處，而且極大地節(jié)省了各級(jí)政府的環(huán)保費(fèi)用支出。

特許經(jīng)營(yíng)

歐盟國(guó)家政府充分利用競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、價(jià)格機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制促進(jìn)私人資本和社會(huì)資本進(jìn)入生態(tài)公共服務(wù)領(lǐng)域，并通過(guò)競(jìng)標(biāo)方式特許有資質(zhì)的企業(yè)、社會(huì)組織或個(gè)人經(jīng)營(yíng)公益性的生態(tài)產(chǎn)品、生態(tài)工程和生態(tài)管護(hù)等事項(xiàng)。例如，在德國(guó)下薩克森州國(guó)家公園鳥(niǎo)類(lèi)棲息地保護(hù)中，社區(qū)居民按照自愿參與原則與政府達(dá)成協(xié)議參與公園管理，并根據(jù)管理計(jì)劃收割牧草，獲得的收益全部歸居民所有;2006年法國(guó)啟動(dòng)國(guó)家公園體制改革后，國(guó)家公園聯(lián)盟(PNF)根據(jù)不同行業(yè)的特點(diǎn)制定了差別化的特許經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)準(zhǔn)入清單，對(duì)申請(qǐng)人資質(zhì)和全生命周期經(jīng)營(yíng)管理行為均有明確要求，并以國(guó)家公園產(chǎn)品品牌價(jià)值增值體系為依托，引導(dǎo)社區(qū)企業(yè)和個(gè)人自愿參與，實(shí)現(xiàn)區(qū)域生態(tài)服務(wù)公私伙伴供給。

經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助

歐盟國(guó)家政府向采用綠色耕作方式的農(nóng)戶提供的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助內(nèi)涵豐富、形態(tài)多樣。從補(bǔ)助范圍看，各成員國(guó)生態(tài)購(gòu)買(mǎi)的范圍同時(shí)包含森林、草原、濕地、耕地、流域、礦區(qū)、國(guó)家公園、自然保護(hù)區(qū)等國(guó)有和私有部分，并根據(jù)不同類(lèi)型、不同區(qū)位和不同等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)的生態(tài)服務(wù)實(shí)施差別化的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助。從補(bǔ)助方式看，既包括稅收減免、低息貸款、項(xiàng)目支持、補(bǔ)貼獎(jiǎng)勵(lì)、救濟(jì)服務(wù)等政策和資金補(bǔ)助，也包含環(huán)境和氣候基金(如LIFE計(jì)劃)、生態(tài)銀行(如濕地銀行、物種銀行等)、生態(tài)保險(xiǎn)等綠色金融支持，還提供免費(fèi)的農(nóng)業(yè)技術(shù)咨詢(xún)服務(wù)、農(nóng)戶專(zhuān)業(yè)教育以及引導(dǎo)農(nóng)戶發(fā)展替代生計(jì)和創(chuàng)建生態(tài)經(jīng)濟(jì)復(fù)合系統(tǒng)等智力補(bǔ)償和能力建設(shè)。

從補(bǔ)助資金來(lái)源看，已經(jīng)形成以“歐盟—國(guó)家—地方”為主的三級(jí)資金籌集體系。其中，歐盟每年從各成員國(guó)GNP中提取1.27%作為歐盟共同基金資金來(lái)源，并對(duì)實(shí)施歐盟生態(tài)環(huán)境政策的措施給予補(bǔ)貼[5];各成員國(guó)普遍形成中央財(cái)政(60%～70%)和地方財(cái)政(30%～40%)按比例分擔(dān)的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，對(duì)于國(guó)有林投入和管護(hù)部分采用財(cái)政補(bǔ)貼，對(duì)于私有林管護(hù)和限制經(jīng)營(yíng)部分采用生態(tài)稅、環(huán)境稅、生態(tài)基金、受益者付費(fèi)以及社會(huì)捐贈(zèng)等，由政府通過(guò)縱向轉(zhuǎn)移支付向私人土地所有者提供補(bǔ)償;或是實(shí)施流域上下游之間、州際之間的橫向轉(zhuǎn)移支付，如德國(guó)—捷克易北河流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐。

實(shí)施市場(chǎng)化的購(gòu)買(mǎi)價(jià)格

依托清晰的產(chǎn)權(quán)制度和發(fā)達(dá)的市場(chǎng)機(jī)制，歐盟國(guó)家以科斯定理和庇古稅為指導(dǎo)，基本形成包括公共補(bǔ)償(生態(tài)購(gòu)買(mǎi))、限額交易、私人直接交易、慈善補(bǔ)償、生態(tài)認(rèn)證等較為完善的環(huán)境服務(wù)付費(fèi)(PES)體系。特別是在法律法規(guī)推動(dòng)且存在私人買(mǎi)家的限額交易(如碳排放權(quán)交易市場(chǎng))發(fā)育程度不高，以及大多數(shù)自愿性私人直接補(bǔ)償規(guī)模較小、交易成本較高的情況下，由政府代表人民購(gòu)買(mǎi)生態(tài)功能區(qū)提供的生態(tài)產(chǎn)品，是調(diào)適生態(tài)環(huán)境保護(hù)和農(nóng)戶利益矛盾的主要現(xiàn)實(shí)手段。

在歐盟國(guó)家，購(gòu)買(mǎi)價(jià)格因不同類(lèi)型、不同區(qū)位和不同等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)的生態(tài)服務(wù)而異，但在其形成過(guò)程中均非常注重發(fā)揮市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的價(jià)格發(fā)現(xiàn)功能，通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來(lái)源采購(gòu)等方式向農(nóng)戶招標(biāo)，使政府和社會(huì)公眾對(duì)生態(tài)服務(wù)的公共需求通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制顯示出來(lái)。這種競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制蘊(yùn)含著生態(tài)服務(wù)供求雙方自愿性、公平性和科學(xué)性的市場(chǎng)交易原則，生態(tài)購(gòu)買(mǎi)價(jià)格是由政府和私人土地所有者基于市場(chǎng)供求狀況反復(fù)磋商談判所確定的，即“公開(kāi)招標(biāo)+價(jià)格協(xié)商+協(xié)議簽訂”。例如，根據(jù)德國(guó)《生態(tài)農(nóng)業(yè)法》(2003年)規(guī)定，德國(guó)農(nóng)業(yè)部授權(quán)地方農(nóng)業(yè)行業(yè)協(xié)會(huì)每3年對(duì)申請(qǐng)者(農(nóng)戶或農(nóng)業(yè)企業(yè))的農(nóng)業(yè)土壤背景值以及總氮(TN)、總磷(TP)等指標(biāo)進(jìn)行檢測(cè)，由州農(nóng)業(yè)部門(mén)對(duì)符合生態(tài)農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的申請(qǐng)者按其過(guò)去收入和生態(tài)經(jīng)營(yíng)維持成本為基線進(jìn)行補(bǔ)貼。再如，根據(jù)《芬蘭南部森林生物多樣性計(jì)劃(2008—2016)》(MESTO Ⅱ)，芬蘭政府首先向國(guó)有和私有林主表達(dá)森林生態(tài)服務(wù)購(gòu)買(mǎi)需求，對(duì)自愿參與并顯示偏好價(jià)格的林主，由農(nóng)林部邀請(qǐng)專(zhuān)家根據(jù)18項(xiàng)生態(tài)指標(biāo)，分級(jí)評(píng)估森林的生物多樣性?xún)r(jià)值，以此確定差別化的購(gòu)買(mǎi)價(jià)格。若雙方達(dá)成協(xié)議，則簽訂10～20年的長(zhǎng)期合同，并按照每年50～280歐元/公頃的標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償;反之，則反復(fù)磋商至雙方均可接受的價(jià)格水平[6]。

建立規(guī)范化的購(gòu)買(mǎi)程序

經(jīng)過(guò)多年的生態(tài)購(gòu)買(mǎi)實(shí)踐，歐盟國(guó)家按照“政府采購(gòu)、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、合同管理、獎(jiǎng)懲并舉”原則，日益形成頗具規(guī)范化的生態(tài)購(gòu)買(mǎi)程序。

依法制定生態(tài)購(gòu)買(mǎi)計(jì)劃。包括歐盟層級(jí)的環(huán)境敏感區(qū)計(jì)劃、農(nóng)業(yè)環(huán)境計(jì)劃、森林行動(dòng)計(jì)劃等，以及德國(guó)生態(tài)農(nóng)業(yè)計(jì)劃、法國(guó)農(nóng)田休耕計(jì)劃、芬蘭南部森林生物多樣性計(jì)劃等成員國(guó)中央政府和地方政府層級(jí)的生態(tài)購(gòu)買(mǎi)計(jì)劃。其最大的特點(diǎn)在于，根據(jù)不同區(qū)域和不同類(lèi)型生態(tài)服務(wù)的市場(chǎng)供求狀況，以體系化生態(tài)購(gòu)買(mǎi)法律制度為依據(jù)，詳細(xì)規(guī)定了購(gòu)買(mǎi)的內(nèi)容、方式、數(shù)量、質(zhì)量、價(jià)格、期限、權(quán)責(zé)利以及環(huán)評(píng)等內(nèi)容。

通過(guò)競(jìng)標(biāo)機(jī)制擇定承接主體。歐盟國(guó)家通過(guò)競(jìng)標(biāo)機(jī)制擇定符合資質(zhì)的社會(huì)組織、企業(yè)或個(gè)人作為生態(tài)服務(wù)承接主體。首先，政府向社會(huì)發(fā)布生態(tài)購(gòu)買(mǎi)計(jì)劃來(lái)表達(dá)生態(tài)購(gòu)買(mǎi)需求，社會(huì)組織、企業(yè)或個(gè)人根據(jù)經(jīng)營(yíng)狀況自愿選擇是否參與并反饋參與計(jì)劃的土地面積和意愿價(jià)格。其次，政府邀請(qǐng)專(zhuān)家對(duì)生態(tài)服務(wù)價(jià)值進(jìn)行評(píng)估和打分。最后，遞交競(jìng)標(biāo)結(jié)果，供求雙方反復(fù)磋商談判直至確定購(gòu)買(mǎi)價(jià)格。

強(qiáng)化合同管理。“社會(huì)應(yīng)當(dāng)通過(guò)認(rèn)真提前規(guī)劃和阻止?jié)撛诘挠泻π袨閬?lái)尋求避免對(duì)環(huán)境的破壞”的風(fēng)險(xiǎn)防范原則，是體系化生態(tài)購(gòu)買(mǎi)法律制度的內(nèi)在要求。歐盟國(guó)家在與社會(huì)組織、企業(yè)或個(gè)人達(dá)成自愿協(xié)議后，建立由政府、私人土地所有者、非政府組織(NGO)、社會(huì)公眾以及其他利益相關(guān)者組成的保護(hù)合作網(wǎng)絡(luò)，執(zhí)行過(guò)程監(jiān)督、管理、協(xié)調(diào)等服務(wù)功能，如德國(guó)國(guó)家公園評(píng)估組由聯(lián)邦和州國(guó)家公園管理部門(mén)、有關(guān)公園、NGO、協(xié)會(huì)等組成并定期對(duì)公園進(jìn)行評(píng)估;歐盟監(jiān)測(cè)委員會(huì)還對(duì)每個(gè)歐盟層級(jí)的生態(tài)購(gòu)買(mǎi)計(jì)劃設(shè)定財(cái)政和非財(cái)政的監(jiān)測(cè)指標(biāo)，并根據(jù)成員國(guó)每年提交的生態(tài)建設(shè)評(píng)估報(bào)告進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和管理。

實(shí)施獎(jiǎng)懲并舉制度。歐盟國(guó)家生態(tài)購(gòu)買(mǎi)計(jì)劃多為10～30年的長(zhǎng)期合同，為保證預(yù)期目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)，歐盟及其成員國(guó)根據(jù)全生命周期績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，采取按效付費(fèi)和按級(jí)定罰相結(jié)合的獎(jiǎng)懲并舉制度進(jìn)行考核。從按效付費(fèi)來(lái)看，主要根據(jù)合同約定的生態(tài)標(biāo)準(zhǔn)等級(jí)進(jìn)行結(jié)果考核，并支付相應(yīng)的補(bǔ)償。從按級(jí)定罰來(lái)看，以過(guò)程考核和結(jié)果考核為依據(jù)，綜合違約程度和生態(tài)環(huán)境影響

程度對(duì)違約者實(shí)施懲罰，包括追還已付補(bǔ)貼及利息、預(yù)扣應(yīng)付補(bǔ)貼所得稅、終止補(bǔ)貼、補(bǔ)貼的10%作為額外的懲罰以及2年內(nèi)禁止參與其他生態(tài)購(gòu)買(mǎi)計(jì)劃等[

結(jié)語(yǔ)

黨的十九大報(bào)告著眼于“加快生態(tài)文明體制改革，建設(shè)美麗中國(guó)”，提出要“建立市場(chǎng)化、多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制”，實(shí)質(zhì)就是要使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。作為生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制改革的重要組成部分，推行政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)生態(tài)服務(wù)，是解決生態(tài)服務(wù)質(zhì)量效率不高、規(guī)模不足和發(fā)展不平衡等突出問(wèn)題的有效途徑。歐盟國(guó)家是20世紀(jì)80年代公共服務(wù)民營(yíng)化改革的前沿陣地，其在生態(tài)服務(wù)市場(chǎng)化供給演進(jìn)中積累的厚實(shí)經(jīng)驗(yàn)，無(wú)疑可為我國(guó)生態(tài)購(gòu)買(mǎi)實(shí)踐提供有益借鑒。需要特別指出的是，生態(tài)購(gòu)買(mǎi)目前還只是準(zhǔn)市場(chǎng)行為，未來(lái)還要重點(diǎn)研究生態(tài)購(gòu)買(mǎi)后收益機(jī)制的設(shè)計(jì)與實(shí)施，以此實(shí)現(xiàn)生態(tài)服務(wù)購(gòu)買(mǎi)由“輸血式”向“造血式”轉(zhuǎn)換。