3月19日中央全面深化改革委員會第七次會議強調，要推動石油天然氣管網運營機制改革，組建國有資本控股、投資主體多元化的石油天然氣管網公司（以下簡稱“國家管網公司”）。由于當前我國天然氣管網建設處于快速發展階段，在改革的進程中存在諸多問題和矛盾。因此,在看到成立國家管網公司好處的同時也要看到，隨著市場主體多元、交易方式多樣、市場競爭加劇，再加上天然氣行業高度依賴管網以及民生性等特性，未來國家管網公司成立運營后將面臨一些問題或挑戰。

■權責利待厘清

管網建設的壓力

管網資產剝離之前，以中石油為代表的油氣企業內部運行模式是上下游一體化的，各板塊“共擔風險、共享收益”，管網建設的巨大資金來源可以通過上游勘探開采和下游銷售的利潤來補充。國家管網公司成立后，管網建設的壓力從原來的多家企業轉移到單一企業上來。作為獨立存在的主體，如果將國家管網公司的管輸費定得過低，則經營壓力過大，管網建設資金得不到保障；如果定得過高，又不利于下游天然氣的消費。

天然氣市場供求矛盾

天然氣市場供求具有明顯的“以產定需”、“以運定銷”特點，在一體化運行模式下，可以通過企業集團內部統一控制和協調，比較容易保持供需的基本平衡。國家管網公司成立后，上游油氣田、中游管網公司和下游終端銷售可能會追求各自收益的最大化，可能導致上中下游發展不協調，市場供求矛盾將會更加突出。此外，隨著市場化改革的推進，市場主體更多，市場交易方式更多，供求機制由“少對多”轉向“多對多”，可能會出現供氣方或需求方違約的情況，從而加劇市場供求矛盾，市場供不應求或者供大于求或將成為常態。

保供責任劃分的問題

隨著我國居民用氣規模的提升，天然氣準公共性特征更加明顯，社會對天然氣價格更加敏感。在一體化運行模式下，民生保供的責任主要由國內少數幾家油氣央企來承擔，在強大的政治責任和社會責任的壓力下，經常會不惜一切代價保供。國家管網公司成立后，市場主體增多的同時，將會追求更多的經濟效益，這就可能帶來保供責任如何劃分以及出現上游供氣企業、城市燃氣企業與管網公司之間相互推卸保供責任的問題。

此外，由于目前國內工商業氣價高于居民氣價，進口氣價與終端銷售價格倒掛導致巨大虧損等問題尚未得到根本性解決。未來隨著市場化改革的推進，現有油氣企業失去中游管道運輸業務，主要利潤來源集中于上、下游。如果居民用氣價格不能隨上游變化而順利傳導下去的話，上游供氣企業將會面臨巨大的虧損壓力，對擴大天然氣供應不利。

管網公司壟斷行為的監管

管網環節是自然壟斷環節，上游供氣和下游用氣環節屬于競爭環節業務。國家管網公司成立，將之前從屬于多家企業的壟斷環節業務集中于一家公司，壟斷性更加集中。管網公司可以獨立決策管網的投資建設、氣源的調配、擴張收購等業務，可能成為天然氣產業鏈中話語權最重的一方。這時候就需要政府對管網公司進行準確定位，并加強經濟性、社會性和安全性監管。其次，作為壟斷性企業，其成本、價格以及公平開放的行為等都必須受到政府和社會的監督，能公開的信息都必須公開。如果監管不到位的話，容易誘發道德風險。

與省管網公司的關系

目前全國有21個省組建了省級天然氣管網公司，由于各地情況不同，所組建的省管網公司的股權性質、業務也有很大的差別。從國家管網公司和油氣改革角度來說，未來省管網公司一起并入國家管網公司，形成“全國一張網”肯定是最優選擇。但由于各省復雜紛繁的省網公司股權背景，要想將省管網公司都并入國家管網公司是一件十分艱辛而困難的事，這其中涉及到中央和地方政府、國資和社資、三大油氣企業等多方面、多角度的博弈問題。另外，其中不少省管網公司是獨立上市公司或者是上市公司的下屬公司，如果要合并，相關上市公司股東利益如何得到有效保護也是一個巨大難題。

現有資產剝離和處置問題

由于新組建的管網公司首先是要將中石油、中石化、中海油旗下干線管道資產及員工剝離，并轉移至新成立的管網公司來，不同于其他新組建一家全新的公司，必須要面臨現有資產剝離和處置的問題。而現有資產的評估、剝離、劃轉或收購難度大、周期長，特別是大部分管網企業已引入社會資本進行混合所有制改革，資產涉及的主體多，進一步增加剝離難度。

此外，三大石油公司均為上市公司，將管網從現有公司中剝離出來，還會涉及到與投資者關系的處理，可能還會面臨境外投資者的質詢。

進口氣價倒掛問題

我國天然氣定價機制存在的問題之一就是進口氣價格與天然氣門站價格倒掛。根據海關總署數據，2017年土庫曼斯坦、烏茲別克斯坦、哈薩克斯坦全年的進口平均單價分別為每立方米約合1.341元、1.262元、1.092元，緬甸氣平均進口單價為2.346元/立方米。另外，今年年底要通氣的俄羅斯管線所對應的氣源價格大概在2.4-2.7元/立方米左右。

另一方面，在目前公布的全國各省市門站價中，平均門站價格遠遠低于緬甸和俄羅斯的進口氣價格。由于進口氣價倒掛所導致巨大虧損，一直都是在中石油內部消化或承擔。如今國家管網公司成立，正常來說，進口氣合同肯定還是在中石油身上，但這部分虧損是直接轉嫁給國家管網公司還是繼續由中石油消化或者從國家層面進行財政補貼，需要拿出解決的辦法。

■用改革推動發展

針對上述挑戰，提出以下幾項建議：

加快組建國家管網公司步伐并盡快投入運營

天然氣管網改革十分復雜和艱巨，牽扯到較為復雜的資源配置和利益格局調整。之前是否組建國家管網公司的傳聞已流傳很久，并影響到了現有石油公司對投資建設管網的積極性。如今既然明確了，就必須加快組建的步伐，盡快明確組建方式、股權比例、股東收益乃至儲氣調峰、應急保供和生產協調等“改革重點和難點”問題，避免在改革中出現系統風險。

在公司成立和運行初期，相關部門應給予一定政策支持

由于國家管網公司剛組建和運營，面臨的問題多并且復雜，初期資本支出也比較大，有可能影響到后續管網的建設和投資。因此，相關部門應出臺政策給予管網建設支持，例如，由于管網公司的公益性質，可以考慮適當降低其稅費負擔，或者對管網建設用地給予政策優惠和支持，從而降低管網運營成本支出，起到保障管網建設投資收益、促進社會資金積極參與管網項目投資建設的作用。

妥善處理長約合同，化解供氣企業和管網公司的壓力

高油價時期受政府顯性或隱形影響，簽訂的掛靠石油價格的天然氣進口長約合同主要集中在現有三大石油公司手里。成立國家管網公司后，運銷分離，需要處理好現有長約進口氣虧損的問題。美國FERC500號令要求管網公司、天然氣用戶和管道第三方準入者共同承擔損失。而我國的情況與美國不同，不能照搬美國經驗，必須統籌考慮、多措并舉，合理妥善地解決這一歷史遺留問題。

加強對國家管網公司的監管，防止權力尋租

由于國家管網公司的壟斷性，首先要將國家管網公司定位為公用基礎設施企業，進而對其成本和收益實行“雙限”：限制公司的整體收益水平和管道運輸價格費率，強化價格監管。其次，由于當前我國管網總體能力不足，改革后在保證管輸能力分配的公平、公正和公開，防止產生能力分配上的尋租空間，禁止管道容量囤積，強化對管網公司公平開放行為的監管。再次，應成立專門的獨立監管機構，將原來分散在其他部委和三大石油公司的監管職能收回在新成立的監管機構，提升政府監管水平和能力。

在新的市場環境下合理明確安全保供的責任

國家管網公司成立后，市場競爭環境發聲了很大的改變。鑒于我國冬季天然氣峰谷差大的事實，國家主管部門應明確保供安全的責任主體單位，實施責權利明晰與對等，厘清資源供應安全、管道輸配安全和用戶用氣安全的內容和主體。

采取措施保證全國管網持續安全和高效運行

國家管網公司成立后，全國已有管網和新建管網的互聯互通勢在必行，天然氣管道的輸入口和輸出口更多，同一條管道正輸和反輸可能需要頻繁切換，甚至天然氣流向隨時變化，給管網運營的安全和效率帶來負面影響。因此，首先要借鑒學習國外先進經驗，并結合實際研究適合我國天然氣管網安全和高效運營的系統解決方案。其次，要統籌規劃全國管網布局，科學合理設計管道路由和管容。

管網獨立、市場全面開放是全球天然氣產業改革和發展大勢所趨。組建國家管網公司，可以說邁出了我國天然氣市場化改革關鍵的一步，將為民企與國企在更公平的市場環境下合作和競爭創造條件，我國天然氣產業告別“大而不強”也才有可能。但是，我國天然氣產業長期以來所積累的問題，不能指望成立國家管網公司短時間內就能完全解決，而且國家管網公司正式運行后還會面臨其它一些可知或未知的問題或風險，只能通過不斷地改革和創新去面對和解決問題，用改革推動發展。（劉滿平　作者系中國油氣智庫聯盟專家）