3月5日，國務院總理李克強在《政府工作報告》指出，2018年我國深化供給側結構性改革，推進煤炭行業(yè)市場化去產(chǎn)能。中國政府網(wǎng)公布2018年政府工作報告量化指標落實情況顯示：2018年原計劃退出煤炭產(chǎn)能1.5億噸，實際完成2.7億噸。數(shù)據(jù)表明，自2016年的三年來，煤炭行業(yè)實現(xiàn)去產(chǎn)能9.6億噸，提前兩年完成了“十三五”去產(chǎn)能的目標任務，煤炭去產(chǎn)能工作取得了決定性勝利，煤炭發(fā)展由總量去產(chǎn)能轉為系統(tǒng)性、結構性優(yōu)產(chǎn)能，煤炭供給質量明顯提升。然而，伴隨去產(chǎn)能工作取得積極進展，產(chǎn)能退出所產(chǎn)生的債務處置、轉型升級、生態(tài)環(huán)境治理等后續(xù)問題累積凸顯，給經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定帶來多重壓力，亟待國家高度重視并加以妥善解決。近日，筆者就此深入河北省煤炭企業(yè)基層進行調研，專此報告，供有關部門決策參考。

一、煤礦關井后存量債務難處置

河北省邯鄲市是典型的煤炭資源型城市，境內駐有冀中能源邯礦集團和冀中能源峰峰集團兩家原隸屬于煤炭工業(yè)部的國有重點煤礦，現(xiàn)隸屬于河北省國資委管理，另有武安、磁縣、永年等縣辦煤礦，是全國名副其實的煤炭總量去產(chǎn)能重點城市。邯礦集團建于1958年，經(jīng)過60多年的開采，多數(shù)礦井進入資源枯竭期。2016年，邯礦集團退出產(chǎn)能礦井5處，共退出產(chǎn)能211萬噸/年。產(chǎn)能退出后，5家礦井的負債分別為1178.02萬元、30620.72萬元、8335.47萬元、6053.41萬元和5219.24，總計達51407萬元。上述5個礦井全部退出產(chǎn)能后，嚴格按照河北省去產(chǎn)能礦井關閉退出驗收要求，完成了礦井封填、證照注銷和人員安置等工作，并按期完成了省市去產(chǎn)能驗收。

2017年，邯礦集團完成退出產(chǎn)能礦井兩處，壓減煤炭產(chǎn)能96萬噸/年。兩個礦井負債分別為6485.03萬元和-206.65萬元，已于當年全部退出產(chǎn)能并關閉到位，2017年10月分別通過了省市兩級驗收。

2018年，邯礦集團將北掌礦業(yè)有限公司列為去產(chǎn)能礦井，退出產(chǎn)能60萬噸/年，產(chǎn)能指標通過省公共資源交易中心進行了公開交易。當年9月，通過了省市共同組織的去產(chǎn)能驗收。該礦關井后債務19922.52萬元由集團公司背負。

2019年邯礦集團將聚隆礦業(yè)有限公司列為去產(chǎn)能礦井，退出產(chǎn)能60萬噸/年，計劃在2019年6月底停產(chǎn)，9月份完成驗收工作。預計該礦負債將達27161.04萬元。2020年計劃將陶二煤礦列為去產(chǎn)能礦井，退出產(chǎn)能120萬噸/年，債務94820.26萬元。粗略統(tǒng)計，近年來，邯礦集團總計去產(chǎn)能547萬噸，總負債達199589.06萬元。

峰峰集團建于1949年，是原煤炭工業(yè)部和河北省重點骨干煤炭生產(chǎn)企業(yè)，曾是新中國歷史上十大煤炭基地和第二大主焦煤生產(chǎn)企業(yè)，其去產(chǎn)能情況與邯礦集團相比稍好，但也不容樂觀。

筆者在調研中了解到，由于礦井停產(chǎn)后企業(yè)無收入來源，負債不能清償，企業(yè)涉訴風險增加，不得不成立專門辦公室加以應對；另外，企業(yè)發(fā)生的資產(chǎn)保全、維護穩(wěn)定、補助資金造表發(fā)放等維持費用仍在發(fā)生，原來的債務數(shù)字還有進一步擴大的趨勢。雖然關閉企業(yè)付出種種努力，仍未從根本上解決去產(chǎn)能遺留的企業(yè)負債問題，反而成為作為負債主體的集團公司的一項長期沉重負擔。

另一方面，由于國家獎補資金不足、使用范圍窄，關閉停產(chǎn)后續(xù)費用較高，導致企業(yè)長期債臺高筑。由于國家去產(chǎn)能獎補資金只能用于支付職工經(jīng)濟補償金、內退人員生活費及相關費用。礦井關閉停產(chǎn)后，相關稅費等支出繼續(xù)發(fā)生，間接由母公司負擔，相應降低母公司盈利能力。

二、去產(chǎn)能煤礦債務問題六種表現(xiàn)

煤炭去產(chǎn)能產(chǎn)生的高負債問題，在我國東部衰老礦區(qū)具有相當?shù)墓残浴?jù)統(tǒng)計，2018年全國規(guī)模以上煤炭企業(yè)主營業(yè)務收入2.27萬億元，同比增長5.5%，實現(xiàn)利潤2888.2億元，同比增長5.2%。另外，2018年規(guī)模以上煤炭企業(yè)資產(chǎn)負債率盡管同比下降2個百分點，但依然高達65.7%，其中負債1000億元以上的企業(yè)14家，負債2000億元的企業(yè)8家，全國煤炭行業(yè)仍有20%左右的虧損面。目前，煤炭企業(yè)債務主要有六個方面的突出表現(xiàn)。

一是由于多數(shù)煤炭企業(yè)資產(chǎn)負債率仍居高不下，導致融資性債務利率成本平均6%左右，遠超銀行企業(yè)貸款基準利率，債務負擔十分沉重；特別是拖欠的職工個人款項，包括欠發(fā)的職工工資和拖欠原政策性破產(chǎn)后擬關閉煤礦的職工入股股金及利息；欠繳的各種社會保險費和住房公積金、各種稅金；企業(yè)所欠集體企業(yè)和民營私有企業(yè)的有關債務；企業(yè)所欠的銀行借款和其他金融機構的借款等敏感性債務，這些債務關閉礦井無法處理只能轉移給企業(yè)主體集團公司，給企業(yè)的資金運營帶來巨大風險。

二是由于大多數(shù)煤炭企業(yè)均為國有企業(yè)，債務關聯(lián)性復雜，加之前期在整合地方煤礦過程中，改革并不徹底，股權關系復雜，合作模式多樣，增加了債務處置中利益訴求的復雜性。這些債務如何處置沒有相關配套政策加以落實，企業(yè)面臨巨額的債務負擔，償債壓力巨大，經(jīng)濟糾紛案件頻發(fā)，加大企業(yè)經(jīng)營風險；不穩(wěn)定因素增多，嚴重影響著企業(yè)正常運營。

三是產(chǎn)能退出礦井原有井筒、巷道、支護、運輸設施等固定資產(chǎn)雖有財務賬面價值，但幾乎無使用價值，存量資產(chǎn)價值顯著減少，加之土地和房產(chǎn)等資產(chǎn)地處偏遠，缺乏變現(xiàn)和盤活能力，嚴重削弱了煤炭企業(yè)債務處置的基礎能力。煤礦退出產(chǎn)能后，賬面資產(chǎn)中的大部分資產(chǎn)將成為無效資產(chǎn)，沒有了再利用價值，如何核銷與處置這些資產(chǎn)，目前還沒有政策依據(jù)，只能白白地浪費并貶值。

四是去產(chǎn)能礦井多數(shù)是衰老礦井，歷史遺留問題多，關井后沉重的人員安置負擔以及環(huán)境治理和土地塌陷補償?shù)刃碌姆侨谫Y性債務，制約了融資性債務的處置能力；再加上目前國家對煤炭去產(chǎn)能債務處置尚無明確意見和政策，完全運用市場化手段很難有實質性進展，且去產(chǎn)能單位仍單獨核算，根本無力靠生產(chǎn)經(jīng)營加以維持，只能靠“借新還舊”償還債務，造成存量債務留給存續(xù)企業(yè)，嚴重拖累存續(xù)企業(yè)生存、轉型和發(fā)展，而且容易造成資金鏈斷裂，進一步增加債務處置的難度和風險。

五是債務負擔影響企業(yè)轉型升級。我國多數(shù)傳統(tǒng)煤炭企業(yè)往往圍繞煤炭主業(yè)發(fā)展，有較強的專業(yè)性和比較優(yōu)勢，但域內缺乏優(yōu)勢煤炭資源接續(xù)，整合外部資源具有一定難度和風險。雖然在熱電、煤化工等方面有所布局，但起點低、規(guī)模小，不具備發(fā)展現(xiàn)代煤化工的生態(tài)基礎，因此大多數(shù)煤炭企業(yè)面臨產(chǎn)能退出和結構調整雙重壓力。就發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)、高新技術產(chǎn)業(yè)而言，盡管前期開展了一些積極探索，但起步晚、基礎弱，不足以支撐經(jīng)濟轉型、接續(xù)發(fā)展。此外，東部國有煤炭企業(yè)一般歷史悠久，企業(yè)辦社會包袱沉重，加之前期整合煤礦所背負的巨大包袱，以及退出礦井土地和房屋設施等資產(chǎn)難以處置和盤活，進一步加重了企業(yè)未來轉型發(fā)展負擔。

六是土地恢復、地表塌陷和廢棄的矸石山治理問題亟待解決。煤礦關井后，原開采區(qū)地面塌陷賠償、民房扒裂與矸石山治理等費用繼續(xù)發(fā)生，有些地方地面塌陷賠償和民房扒裂將持續(xù)多年，費用也將逐年遞增；另外，廢棄的巨大矸石山無法得到及時處理，不但占用土地資源、污染環(huán)境，還有自燃的危險，可能危及附近居民生命財產(chǎn)安全，治理和維護費矸石山也是一項長期的資金投入，不但沒有產(chǎn)出，還會繼續(xù)增加債務負擔。

三、對去產(chǎn)能后債務問題的幾點建議

1.進一步強化對去產(chǎn)能工作的統(tǒng)籌協(xié)調。鑒于全球綠色低碳發(fā)展趨勢以及國內生態(tài)文明建設和高質量發(fā)展的要求，我國煤炭去產(chǎn)能工作將是一項長期任務。由于當前這一工作并非完全是企業(yè)自主經(jīng)營行為和市場因素導致的結果，去產(chǎn)能企業(yè)債務處置、人員安置、轉型升級等相關工作，政府應適度介入，將去產(chǎn)能煤炭企業(yè)遇到的問題納入到煤炭產(chǎn)業(yè)的未來定位和轉型發(fā)展的整體思路下予以應對和解決，從國家層面盡快對全國去產(chǎn)能煤炭企業(yè)的后續(xù)問題進行統(tǒng)籌協(xié)調和統(tǒng)一安排。

2.盡快開展去產(chǎn)能政策后期評估。針對已出臺的去產(chǎn)能措施及其實施效果，盡快開展自我評估和第三方評估。在客觀評價各地實踐和經(jīng)驗基礎上，以妥善解決資產(chǎn)處置、人員安置、轉型升級等方面的突出問題為核心，從目標制定、標準設置、資金支持、政策保障、指標考核等方面，及時對去產(chǎn)能方案及配套措施進行必要的完善和調整，實現(xiàn)“精準支持”，并部署下一階段工作安排，切忌急功近利。

3.加快制定出臺去產(chǎn)能煤炭企業(yè)債務和資產(chǎn)處置具體實施辦法。一是對由存續(xù)企業(yè)承擔的已關閉煤礦所涉及的資產(chǎn)、負債，應允許剝離，進行集中處置，避免讓已經(jīng)“擱淺”的資產(chǎn)及對應的負債繼續(xù)拖累留存企業(yè)發(fā)展。在國家未出臺明確處置意見前，可允許暫掛賬免息，以減輕企業(yè)負擔。二是對關閉礦井的新增債務要明確規(guī)定，以緩解去產(chǎn)能企業(yè)資金和職工安置壓力。三是對去產(chǎn)能單位報廢、減值的特定資產(chǎn)可以多種形式適當補償資產(chǎn)處置損失。四是盡快落實市場化債轉股配套政策，包括提供財政補貼和稅收優(yōu)惠，明確資本市場對煤炭企業(yè)市場化債轉股的相關支持，同時出臺對去產(chǎn)能債轉股國有企業(yè)移交“三供一業(yè)”等剝離社會負擔的相關政策支持細則。五是鼓勵對去產(chǎn)能煤礦采用銀行核銷、資產(chǎn)管理公司打包收購、市場化債轉股等多種組合處置手段，并從政策制定和實施方面給予適當傾斜。六是進一步完善《企業(yè)破產(chǎn)法》，規(guī)范和簡化破產(chǎn)國有企業(yè)特別是整合小煤礦的資產(chǎn)處置程序，妥善解決前期整合地方礦井中的民營股份問題，并協(xié)調最高法院支持地方資產(chǎn)管理公司取得破產(chǎn)管理人資格。七是著力解決去產(chǎn)能過程中的土地綜合開發(fā)利用或流轉盤活等工作遇到的實際問題。

4.加大對去產(chǎn)能企業(yè)債務處理的支持力度。一是在科學評估基礎上，結合煤炭行業(yè)以及不同區(qū)域煤炭企業(yè)實際，科學確定差異化的煤炭企業(yè)去產(chǎn)能獎補資金標準，并優(yōu)化使用范圍，提高獎補資金效率。二是出臺對去產(chǎn)能煤炭企業(yè)相關稅收優(yōu)惠政策。實施關停企業(yè)土地房產(chǎn)稅、去產(chǎn)能企業(yè)及母公司所得稅等減征或免征，對去產(chǎn)能企業(yè)失業(yè)保險金采取緩交、免交等方式，切實減輕企業(yè)負擔。三是綜合利用財稅、金融、資源、產(chǎn)業(yè)等政策工具，加大對去產(chǎn)能企業(yè)發(fā)展符合國家產(chǎn)業(yè)政策的相關產(chǎn)業(yè)的扶持力度。四是在煤炭資源配置上適度向去產(chǎn)能存續(xù)優(yōu)勢煤炭企業(yè)傾斜。五是通過加大中央財政補貼力度、擴大失業(yè)保險金使用范圍等手段，支持社會保障體系在去產(chǎn)能煤礦企業(yè)人員安置方面發(fā)揮更大作用。六是制定去產(chǎn)能煤炭企業(yè)人員安置具體實施辦法，加大公益性崗位供給，促進各級配套資金落實。

5.從戰(zhàn)略高度重視獨立工礦區(qū)振興及其可持續(xù)發(fā)展。結合鄉(xiāng)村振興、扶貧攻堅、生態(tài)文明等國家戰(zhàn)略，盡快實施獨立工礦區(qū)振興戰(zhàn)略，加快制定獨立工礦區(qū)發(fā)展規(guī)劃，全面加強獨立工礦區(qū)基礎設施、公共服務設施和接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)發(fā)展平臺建設，創(chuàng)新財政、稅收、金融、產(chǎn)業(yè)等政策支持，加大煤炭和土地資源配置方面傾斜力度，并確保落實到位，因地制宜、統(tǒng)籌解決獨立工礦區(qū)尤其是去產(chǎn)能后的長遠發(fā)展問題。

6.出臺專門政策解決土地恢復、地表塌陷和廢棄的矸石山治理問題。煤礦關井后，對礦區(qū)的土地處理，建議當?shù)卣块T制定政策，明確規(guī)定允許企業(yè)依法轉讓，或者由地方政府收回，企業(yè)不再負擔土地使用稅。矸石山治理費用和涉及工農關系的賠償費用，建議地方政府按實際發(fā)生額給予財政撥款解決。（作者：中電傳媒能源情報研究中心張立寬國務院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所李維明）