國家能源局4月發布的《2022年煤電規劃建設風險預警》顯示，20個省區市的煤電裝機充裕度預警為綠色。《預警》自2016年至今已連續發布四年，旨在防范和化解煤電行業產能過剩，而今年發布的《預警》首次提出了要“增強電力（熱力）供應保障能力”。

無論是預警結果，還是相關表述，均透露出主管部門對煤電建設節奏把控的變化。歷時三年多的嚴控煤電產能一旦有所“松綁”，會否再次出現煤電建設潮？對此，多位專家認為不必過分擔憂，并一再表示，經濟性已成為制約煤電規模擴張的重要因素，市場將在優化我國電力結構中起到愈發重要的功能。

預警亮綠燈市場多競爭

從《預警》看，南網范圍五省區、國網華中區域等地客觀上均存在煤電裝機充裕度較低的情況，而一旦具備環境條件，煤電建設是否有可能“開閘”？對此，中電聯行業發展與環境資源部改革處處長張衛東指出：“盡管現在不少省份的煤電建設充裕度預警調整為綠色，但發電集團投資煤電項目的積極性正在快速下降。”

曾經的“香餑餑”成了“燙手山芋”，除了能源結構轉型的因素影響外，煤電項目自身的盈利能力已低至足以遏制其大規模擴張。

根據國家發改委、國家能源局2016年發布的《關于有序放開發用電計劃工作的通知》，2017年3月15日后投產的煤電機組均不安排發電計劃，只能通過市場交易獲得發電量并執行市場價。新建煤電機組將被完全推向市場，而目前煤電面臨的市場環境競爭激烈。“取消計劃電量與電價，疊加環保、高煤價等成本壓力，目前除國家能源集團外，其他幾大發電集團煤電業務整體都是虧損的。”張衛東說。

“有統計顯示，2018年煤電行業整體的虧損面已經超過60%。”華北電力大學教授袁家海表示，“西部地區某些經營情況很差的電廠，資產負債率高達300%、400%。目前環境下，煤電項目投資面臨資本擱淺的風險。”

與此同時，隨著可再生能源發電成本快速降低，煤電正在失去價格優勢。5月22日，國家發改委公布2019年第一批風電、光伏發電平價上網項目名單，總裝機規模2076萬千瓦。國家電投科學技術研究院新能源與技經中心副主任李端開告訴記者：“根據我們的判斷，只要設備制造端市場化程度維持在較高水平，到2021年很多地方都可以實現風電、光伏平價上網。”

新項目上馬不可避免電量高增速難持續

市場價格限制了煤電擴張，但部分已進入建設環節的煤電項目被列入暫停緩建范圍后承擔著成本壓力，亟待釋放。“煤電項目審批權在地方政府手中，近年來逐漸有一些項目被移出停緩建名單，綠色預警實際就是一種許可。可以預見，在滿足環境資源約束的條件下，許多綠色預警省份都會新批新建煤電項目。”一位業內專家告訴記者。

除此之外，備受關注的蒙華鐵路通車在即，大幅增加了華中電網區域新建煤電項目的動力。“蒙華鐵路沿線，尤其是江西、湖南等地的高煤價，在蒙華鐵路貫通后都將得到極大緩解，這些地區煤電機組的經營狀況也將得到很大改善。”上述專家表示，“從蒙華鐵路投資建設的角度看，新增上億噸的煤炭運力，一定會配套建設一些路口電廠，參與投資各方的收益也與此有關。”

“很多地區2018年迎來了用電量增速大幅提升，結合高峰時段出現電力缺口的問題，有幾個省出現了用電緊張的預期。”張衛東說，“但2018年8.5%的用電量增速難以持續，分季度來看，用電量增速正在逐漸回落，非煤電量的快速增長也減弱了用電量增長對煤電的需求。”

張衛東指出，2018年非煤發電裝機增長了9500萬千瓦，折算成發電量約為2200億千瓦時。“單從電量角度計算，如果今年用電量只增長2200億千瓦時，約對應3.1%的用電量增速，相當于煤電發電量不需要增長；但這也意味著，額外的電量增長仍需煤電來滿足。”

煤電規劃存博弈市場完善有生機

“一旦煤電項目建設全面開閘，可能從2016年至今各方在控規模、調結構上的努力與付出就全打了水漂。”袁家海建議，有關部門應妥善處理好淘汰落后與新增裝機的關系，“如果通過改造部分應該淘汰的小機組，充分挖掘電力系統調峰和應急備用能力等手段，可以充分保障電力安全，再核準、新建高參數大機組的必要性就有待考量。”

即便煤電項目面臨著來自盈利、控煤、減碳多方面的壓力，但對地方政府而言，其吸引力仍然強大。“一臺百萬千瓦機組，意味著幾十億元的GDP，幾億元的稅收，幾百人的就業，這對地方政府的誘惑力是很大的。”自然資源保護協會氣候與能源政策項目分析師康俊杰直言，“國家已在《打贏藍天保衛戰三年行動計劃》中明確指出，重點區域用電需求通過外電輸入或本地清潔能源發電解決，但我們調研發現，山西在'十三五'規劃調整后仍為煤電留出近1000萬千瓦的增長空間。存在類似問題的地區還有很多，從這個角度，國家和地方政府在政策制定與執行上并不完全一致。”

對此，自然資源保護協會高級顧問楊富強認為，地方政府應轉變思路。“煤電有稅收、就業，可再生能源發電也有。煤電想要本地的，那也應積極開發本地的清潔能源，用市場化的眼光布局能源規劃。”

國家發改委能源研究所可持續發展研究中心姚明濤進一步指出，市場化不僅是限制煤電擴張的有效手段，還是未來煤電自身尋求發展的必然方向。

“煤電是所有電源品種里最應該擁抱市場的。目前調峰等輔助服務并未明碼標價，都變成了煤電的'義務勞動'，但隨著市場逐漸完善，煤電在保障電網安全運行方面的價值將得以體現。”姚明濤指出，“如果未來煤電利用小時數繼續降低，電廠可以選擇將主要生產精力集中在某幾個月內。充分的市場化可以讓煤電告別平均主義，也將為煤電效率提升創造空間。”