前言：實施可再生能源電力消納保障制度是我國可再生能源發展全面進入平價階段的必要措施。李俊峰認為，目前消納保障機制實施的法律和政策基礎已經具備，時機也已成熟，業界普遍期望消納保障機制成為加快構建清潔低碳、安全高效的能源體系，促進可再生能源開發利用的重要舉措。

5月10日，隨著《關于建立健全可再生能源電力消納保障機制的通知》(簡稱《通知》)的印發，曾3次公開征求意見的可再生能源電力配額制最終更名為可再生能源電力消納保障機制。

《通知》對政府部門、電網企業、電力用戶等各類承擔消納責任的主體提出優先消納可再生能源的明確要求，強調對電力消費側市場行為進行引導，推動能源消費向綠色用能轉變。國家氣候戰略中心研究員、中國能源研究會常務理事李俊峰認為，《通知》對于推動我國能源結構調整，構建清潔低碳、安全高效的能源體系將具有重要意義，而高質量則是可再生能源可持續發展的根本保障。

十年磨一劍 “最難產”制度終出爐

我國可再生能源產業實現規模化以后，保持了健康穩定的發展。數據統計顯示，截至2018年底，我國可再生能源發電總裝機容量達到7.29億千瓦，占全國規模以上電廠總發電裝機容量的38.4%。2018年，可再生能源發電量達到1.87萬億千瓦時，占全部發電量比重從2012年的20%提高到2018年的26.7%。可再生能源已成為我國新增電力的主力，替代作用日益凸顯。

進入“十三五”以后，可再生能源產業的外部發展環境和內部發展動力都出現了新的變化，補貼、價格、項目管理等方面都有了新的調整。可再生能源正在從完全需要國家補貼或其他經濟激勵性手段支撐，開始向無補貼過渡，整個政策體系都在進行深刻的變化。

記者了解到，截至2019年第一季度，《清潔能源消納行動計劃》已經提前完成。根據國家能源局數據，2019年一季度，全國平均棄風率4%，同比下降4.5個百分點;全國棄光率2.7%，同比下降1.7個百分點;全國基本無棄水。

在水、風、光都已經達到消納預期的現在，是否還有必要出臺可再生能源電力消納保障機制呢?李俊峰表示，進入“十四五”，我國經濟將進入高質量發展階段，能源行業需要適應這個轉變，需要通過能源的高質量發展來改善能源結構。如果認為保障機制僅僅是為了解決消納，顯然低估了其支持新能源行業發展乃至能源轉型的重大意義。

事實上，《通知》的落地可以理解為更多的是為未來可再生能源平價項目作準備。在新能源項目沒有平價之前，各省增長的可再生能源電力還是要受到補貼的限制。但是在未來平價之后，對于可再生能源電力來說，已經甩掉了補貼的約束。所以《通知》對于目前解決棄光、棄風不會有明顯作用，但長期來講，基本上是打開了一個新的空間。

在此次印發的《通知》中，建立“可再生能源電力消費引領的長效發展機制”成為一再強調的重點。電力市場在引導能源綠色消費、加快能源結構轉型由消費側向供應側傳導的道路中，將承擔重要責任。“《通知》的目標，是在下一步電力市場化建設的大背景下，能夠有效落實我國非化石能源發展目標，建立促進可再生能源發展和消納的長效機制。” 李俊峰指出。

制約可再生能源發展的瓶頸究竟在哪里

十年來，中國可再生能源發展速度位列全球第一，發展成就有目共睹。然而受系統調峰能力不足、市場機制不健全等因素影響，我國可再生能源一直存在比較突出的限電、棄電問題，嚴重制約可再生能源的持續健康發展。多年來，國家也一直在推動可再生能源配額制來解決消納問題。

李俊峰認為，我國可再生能源的發展，在技術上已具備平價上網的條件，然而，還存在若干制約障礙。

一是在我國風光資源富集地區，電力消費增長放緩以及電力裝機仍然保持快速增長的背景下，傳統能源發電與可再生能源電力爭奪電力市場，保煤電的呼聲仍然存在。

二是本地消納和外送能力潛力利用不足，在沒有消納責任要求約束和現有電力電網規劃、建設、運行的方式下，電源電網統籌協調不足，現有系統技術能力無法得到充分發揮。

三是傳統電力市場機制和電網運行管理對可再生能源電力消納存在制約。目前，電力運行調度很大程度上延續傳統計劃方式，大量火電年度電量計劃為剛性計劃，火電企業和地方政府不愿意讓出火電電量空間，可再生能源發電量空間受到擠壓，跨省跨區消納的積極性受到影響，無法保障可再生能源電力優先上網。

四是電力系統靈活調節表現能力較弱，現有靈活性未能充分挖掘。目前，我國火電機組(熱電機組)的調峰現狀堪憂，大量中小火電機組、熱電機組仍舊采用傳統技術方案和運行方式，技術潛力沒有充分釋放。

五是電力市場化程度低、監管和法律建設弱。由于我國電力體制改革仍未完成，大量自備電廠不承擔電力調峰責任，電力調峰等輔助服務機制不健全。盡管《可再生能源法》規定，“優先調度和全額保障性收購可再生能源發電”，但可再生能源優先調度受到原有電力運行機制和剛性價格機制的限制，難以落實節能優先調度等行政性規定。其次，目前我國電網企業擁有電網所有權和經營、輸電權，具有市場優勢地位，又可通過電力調度機構行使直接組織和協調電力系統運行，在一定程度上不利于市場主體充分自由公平交易。

“另外，在環境保護和碳減排觀念上，地方政府還沒有表現出足夠的緊迫性。這也是制約可再生能源發展的重要因素。” 李俊峰指出。

制度如何有效落地至關重要

此次《通知》明確將按省級行政區域確定可再生能源電力消納責任權重，售電企業和電力用戶協同承擔消納責任。2019年模擬運行并對市場主體進行試考核，自2020年1月1日起，全面進行監測評價和正式考核。

從全球促進可再生能源發展的措施來看，主要可分為三個方面：一是制定可再生能源發展戰略目標，明確可再生能源在未來能源轉型中的地位;二是制定支持可再生能源產業化發展的經濟激勵政策;三是制定強制性可再生能源市場份額政策，即“可再生能源消納責任權重”。

李俊峰告訴記者，上世紀90年代至今，全球范圍共有100多個國家或聯邦州(省)實施了強制性可再生能源市場份額政策。美國、英國等電力市場成熟的國家均普遍采用強制性市場份額政策促進可再生能源開發利用。國外強制性市場份額政策體系主要以電力市場為基礎，對參與市場競爭的電力供應商提出約束性市場份額要求，并通過綠色電力證書交易制度實現強制性市場份額完成量流轉。可再生能源電力除了通過電力銷售獲得電價收入，還可以通過綠色證書交易獲得額外收入。“從實施效果來看，強制性市場份額政策對可再生能源發展起到了重大推動作用，已證明是一種行之有效的促進可再生能源可持續發展的長效機制。”李俊峰說。

我國針對消納保障機制的研究和探索已經開展多年，作為重要的能源政策，其制定背景和實施方式具有自身的特殊性。一方面是協調難度大。消納保障機制制定的初衷是解決外送可再生能源電力的消納問題。而跨省跨區可再生電力消納涉及到省級電網企業和同等級消納區域政府之間的協調及協商。政策實施效果具有一定的不確定性和不可預見性。這與僅需單獨依靠區域自身強化管理、調整經濟結構、推進技術進步、優化能源結構即可實施完成的節能減排、能源“雙控”政策等不盡相同。另一方面是消納保障機制解決的是可再生能源物理電量的真實消納，因此需要在電力的發、輸、配、用等環節建立物理網絡聯系，并在同一時間完成。這與通過碳市場進行虛擬交易即可完成的碳減排義務也不相同。

為落實可再生能源優先利用法定要求，依法按省級行政區域對電力消費規定應達到的可再生能源消納責任權重，對各類直接向電力用戶售電的電網企業、售電公司和通過電力市場直接購電的用電企業的市場行為進行引導。通過建立有足夠保障力和可操作性的具體措施，打通管理、機制和電力輸送物理通道。

在總體目標和市場化思路方面，消納保障機制與當前的電力體制改革、電力市場建設是一致的。可再生能源電力消納保障機制總體思路就是在電力市場化交易的總體框架下，通過市場化方式，促進可再生能源本地消納，實現可再生能源跨省區大范圍內優化配置，促使電力系統的運行機制、資源配置、運行區域為滿足權重目標而進行強制性調整，確保可再生能源電力的市場消納，為可再生能源的持續性發展提供制度性保障。

可再生能源電力消納保障機制明確將提升可再生能源利用水平、促進可再生能源消納作為政策目標之一，因此從政策設計上對政府能源主管部門、電網企業、電力用戶等各類主體的責任進行了明確規定。各省級人民政府能源主管部門牽頭負責本區域的消納責任權重落實，牽頭組織相關單位制定本省級行政區域的消納實施方案。為了確保消納實施方案及相關措施得到省級政府及有關部門的支持，實施方案報請省級政府批準后執行。省級電網企業及電力交易機構在技術體系上比較容易實現消納的組織實施工作，因此承擔消納的組織實施責任，以省級政府批準的消納實施方案，組織各市場主體通過各種方式消納可再生能源電量。

在如何考核評價上，李俊峰告訴記者，國務院能源主管部門對各省級行政區域消納責任權重完成情況進行監測評價，將可再生能源消費量與能耗“雙控”考核掛鉤，對超額完成消納責任權重的省級行政區域予以鼓勵。省級能源主管部門負責對承擔消納責任的市場主體進行考核，負責督促未履行消納責任的電力市場主體限期整改，對未按期完成整改的市場主體依法依規予以處理，將其列入電力市場主體不良信用記錄，予以聯合懲戒。

消納保障機制既有中國特色也有國際元素

配額制最早可追溯到2007年。多年來，數易其稿，多次征求意見，被戲稱為“最難產”的制度。僅2018年，國家發改委就發布了三次配額制的征求意見。此次《通知》采用“可再生能源消納責任權重”替代了2018年的三次征求意見稿，以及原有國務院、國家發展改革委、國家能源局發布的相關文件中使用的“配額”名稱。

李俊峰告訴記者，《通知》相對于2018年11月的配額制征求意見稿內容變動不大，這次用“可再生能源消納責任權重”替代“配額”，充分體現了各類承擔消納責任的市場主體及所有電力消費者共同履行可再生能源電力消納責任的政策初衷。

記者了解到，此次《通知》按照省級行政區域，對電力消費設定可再生能源電力消納責任權重，強調由供、售電企業和電力用戶協同承擔消納責任，并出臺相應考核、懲戒措施，全力推進保障機制切實落地。其中，各類直接向電力用戶供、售電的電網企業、獨立售電公司、配售電公司，承擔與其年售電量相對應的可再生能源電力消納量;通過電力批發市場購電的電力用戶和擁有自備電廠的企業，承擔與其年用電量相對應的消納量。農業用電和專用計量的供暖電量免于消納責任權重考核。

值得注意的是，本次文件中提出了“最低消納責任權重”和“激勵性消納責任權重”兩個概念。最低消納責任權重的涵義，即各省級行政區域確定應達到的全社會用電量中最低可再生能源比重;激勵性消納責任權重，則以超過最低消納責任權重的一定幅度來確定。

對于未能完成消納責任的市場主體，《通知》明確以“兩個替代”的方式完成消納量。其一是通過向超額完成年度消納量的市場主體購買其超額完成的可再生能源電力消納量，雙方自主確定轉讓(或交易)價格;其二是自愿認購可再生能源電力綠色電力證書(簡稱“綠證”)。“兩種替代方式為并行關系，市場主體可根據其經濟性進行自主選擇。在此基礎上，仍未能按期完成消納責任的市場主體，將被列入不良信用記錄，由有關部門按規予以聯合懲戒。”李俊峰強調。

售電企業和電力用戶協同承擔消納責任，意味著這里面有幾類主體，一類是電網企業、獨立的售電公司，以及擁有配電運營權的售電公司;第二類是直接購電，就是具有大用戶購電資格的、可以通過電力批發市場購電的電力用戶，以及擁有自備電廠的企業。李俊峰指出，電網一方面會組織協調本地的消納方案，但同時，它既像管理人員，又像運動員，但不是裁判員。

另外，此次《通知》中還有一個亮點，就是消納的核算辦法，它給出了公式。消納量的交易，就是向超額完成的市場群體來購買消納量，而不是向發電企業去購買，這就意味著電網之間是可以交易的，售電交易公司之間也是可以交易的，并且雙方自行確定交易價格，而且交易的價格或者說這部分收入跟補貼沒有任何關系。并且這部分錢是否會傳遞到發電企業、收入如何來界定完全依據市場情況決定。

此次《通知》表明，完成消納的主要方式還是認購綠證。綠證對應的可再生能源電量記為消納量，這個綠證仍然是替代補貼的。目前由于綠證是替代補貼，價格相對較高。李俊峰指出，2020年會涌現大量的可再生能源平價項目，平價項目的綠證就沒有固定的價格了，在此階段完成消納量的這部分錢有可能會給到發電企業，但是這取決于發電企業和當地承擔消納責任的售電公司，或者說電網企業是怎么來協商的，這次也并沒有一個特別明確的細則。

用市場的方式解決可再生能源電力消納問題，在當前可再生能源電價水平仍相對較高的情況下，是否會間接催動終端用電成本的上升呢?李俊峰認為，首先，可再生能源發電電價目前仍包含一定補貼，已享受政策支持，理論上講不存在購買可再生能源發電和煤電發電量成本的區別。其次，在正常情況下，終端電力用戶通過實際消納可再生能源電量，即向其他市場主體購買消納量或綠證等方式，可以完成消納責任權重;對于確因用戶自身原因未履行消納責任權重的情況，在全國可再生能源電力總體供應充足的環境下，設計合理的可再生能源消納量交易及綠證交易機制，可保證用戶終端用電成本基本保持穩定，而不會對終端電力用戶和國民經濟發展產生明顯影響。

消納保障機制實施的時機已經成熟

2019年能源工作會議確定今年非化石能源發展目標為14.6%，按照每年0.3%～0.4%的速率進行能源轉型，即使目前光伏發展快于“十三五”規劃底線目標，國家能源結構轉型目標仍是按照既定路徑增長的。“未來，風電和光伏的發展需求仍然是剛性的。此次《通知》提出解決消納問題，而消納當中最為重要的是打破省間壁壘的問題，增加地方政府對可再生能源的購電意愿。”李俊峰表示。

記者在采訪中了解到，在2020年風電、光伏發電等平價上網項目建成后，其綠證價格相對低廉，自愿認購綠證成本將一定幅度下降。對于平價之后，風光是否能進入跨越式發展，李俊峰認為仍然需要時間，“在全壽命周期實現度電成本跟煤電基本相當之后，仍然要通過提升電力質量和電量品質，依靠制造業和運維等方面的技術來融合，降低度電成本，提高電力質量。”

實施可再生能源電力消納保障制度是我國可再生能源發展全面進入平價階段的必要措施。李俊峰認為，目前消納保障機制實施的法律和政策基礎已經具備，時機也已成熟，業界普遍期望消納保障機制成為加快構建清潔低碳、安全高效的能源體系，促進可再生能源開發利用的重要舉措。

一是促使各省級相關部門把完成消納責任權重作為能源發展的重要約束條件，擴大可再生能源電力開發利用量，自覺抑制化石能源電力建設，切實調整能源生產和消費結構。

二是促使電網企業把接入和消納可再生能源作為電網建設和運行的重要任務，積極擴大可再生能源電力的輸送消納區域。

三是推動可再生能源集中式與分布式同步發展，特別是能源消費量大的東部區域，要更加重視本地可再生能源及分布式能源發展，推動形成新型能源開發利用方式。

“電力市場是未來可再生能源消納的主要環境。建立健全可再生能源電力消納保障機制，旨在通過市場化方式，促進可再生能源本地消納和實現跨省跨區大范圍內優化配置。”李俊峰表示。

可再生能源代表了未來能源的重要發展方向。在我國可再生能源產業快速發展的同時，仍需提高質量和技術水平，以創新驅動技術進步將生態環境保護要求落到實處，共同推動可再生能源的產業升級和可持續發展。