日前，國家發(fā)改委、國家能源局印發(fā)《關(guān)于建立健全可再生能源電力消納保障機制的通知》(發(fā)改能源〔2019〕807號)(簡稱“消納保障機制”)，對各省級行政區(qū)域設(shè)定了可再生能源電力消納責(zé)任權(quán)重。建立健全可再生能源電力消納保障機制，有利于保障我國可再生能源健康持續(xù)發(fā)展，促進全社會綠色消費，加快構(gòu)建清潔低碳、安全高效的能源體系。

我國可再生能源消納亟需長效保障機制

近年來，我國可再生能源發(fā)電產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，裝機規(guī)模和發(fā)電量持續(xù)增長。截至2018年底，我國可再生能源累計裝機達到7.28億千瓦，占全部電力裝機的38.3%，其中，水電裝機3.52億千瓦、風(fēng)電裝機1.84億千瓦、光伏發(fā)電裝機1.74億千瓦，裝機規(guī)模均位居世界首位。2018年，全國可再生能源發(fā)電量約1.87萬億千瓦時，占全部發(fā)電量的26.7%，清潔能源替代作用日益凸顯。然而，隨著產(chǎn)業(yè)規(guī)模快速擴大，水電、風(fēng)電、光伏發(fā)電等可再生能源在局部地區(qū)面臨著較為嚴峻的消納壓力，棄電問題逐步成為制約產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的主要瓶頸。對此，近年來國家先后出臺多項政策措施著力解決棄風(fēng)、棄光、棄水問題，棄電問題得到明顯改善。2018年，全國棄風(fēng)、棄光、棄水電量約1000億千瓦時，其中棄風(fēng)率回落至約7%，棄光率回落至約3%(見圖1、圖2)。

現(xiàn)階段，風(fēng)電、光伏發(fā)電等可再生能源正處于步入平價上網(wǎng)的過渡期，電力消納問題直接關(guān)系其經(jīng)濟性，成為影響其平價上網(wǎng)的關(guān)鍵因素。從長遠來看，在國家能源發(fā)展戰(zhàn)略指引下，可再生能源電力占比將逐步提升，未來可再生能源與燃煤發(fā)電等化石能源對電力市場的競爭將更加激烈。在可再生能源消納責(zé)任保障機制尚未健全的情形下，棄電限電問題仍有反彈甚至加劇的可能。因此，亟需從國家層面建立保障可再生能源電力消納的長效機制，從消費側(cè)進一步明確可再生能源消納責(zé)任，破除市場機制約束，為可再生能源電力消納提供長期的發(fā)展空間。

消納保障機制的主要內(nèi)容

消納保障機制是在我國電力市場改革的總體框架下，通過設(shè)立可再生能源消納的強制性市場份額指標，對各電力市場消費主體的市場行為予以約束，同時以超額消納量交易、綠證自愿認購等市場化方式，給予市場主體適度激勵，平衡全國范圍內(nèi)可再生能源電力消納差異，實現(xiàn)消納責(zé)任的有效履約，從而建立保障可再生能源電力消納的長效機制。

消納保障機制的主要內(nèi)容包括：

分省設(shè)定消納責(zé)任權(quán)重

考慮到我國各地區(qū)可再生能源資源條件和消納條件差異較大，為確保各地區(qū)盡可能多地消納可再生能源電力，落實消納責(zé)任，有必要按照差異化原則設(shè)定各地區(qū)的消納責(zé)任權(quán)重，即按省級行政區(qū)域?qū)﹄娏οM規(guī)定應(yīng)達到的可再生能源電量比重。

各區(qū)域消納責(zé)任權(quán)重須依據(jù)國家能源發(fā)展戰(zhàn)略和可再生能源發(fā)展相關(guān)規(guī)劃，以及本地可消納和區(qū)外可消納可再生能源電力的能力確定。

按照兩類權(quán)重指標考核

可再生能源電力消納責(zé)任權(quán)重根據(jù)發(fā)電類型不同分為兩類，即總量消納責(zé)任權(quán)重和非水電消納責(zé)任權(quán)重。這樣的權(quán)重設(shè)置主要是保障能夠充分消納具有不同特性的水電和新能源電力。對于水電，目前裝機規(guī)模與風(fēng)電、光伏發(fā)電總裝機規(guī)模相當(dāng)，但其發(fā)電量高，2018年發(fā)電量為1.23萬億千瓦時，約為風(fēng)電、光伏發(fā)電總電量的2.3倍。從發(fā)電特性看，水電在豐水年、枯水年間發(fā)電量波動較大，如果不加以區(qū)分，將對風(fēng)電、光伏等非水電電力消納造成較大影響;而風(fēng)電、光伏發(fā)電量的年度波動較小，且總電量小，對總量消納責(zé)任權(quán)重影響不大。因此，從減少相互影響，兼顧落實水電、非水電消納的角度出發(fā)，設(shè)置了總量和非水電兩類消納責(zé)任權(quán)重，分別予以考核。

此外，為鼓勵具備條件的省份按最大能力消納可再生能源電力，消納責(zé)任權(quán)重指標又分為最低消納責(zé)任權(quán)重和激勵性消納責(zé)任權(quán)重，激勵性消納責(zé)任權(quán)重按最低消納責(zé)任權(quán)重上浮一定比例(約10%)確定。

明確承擔(dān)消納責(zé)任的兩類市場主體

消納保障機制提出承擔(dān)消納責(zé)任的市場主體為售電企業(yè)，即直接從電力消費側(cè)明確可再生能源消納責(zé)任，有利于消納責(zé)任的落實，這也與許多國家所實行的配額制做法基本一致，即將售電公司作為主要考核對象。

承擔(dān)消納責(zé)任的市場主體按照售電量和用電量不同分為兩類：一類市場主體承擔(dān)與其年售電量相對應(yīng)的消納量，包括直接向電力用戶供/售電的電網(wǎng)企業(yè)、獨立售電公司、擁有配電網(wǎng)運營權(quán)的售電公司;另一類市場主體承擔(dān)與其年用電量相對應(yīng)的消納量，包括通過電力批發(fā)市場購電的電力用戶和擁有自備電廠的企業(yè)，這類主體相當(dāng)于自己購電、自己售電、自己用電，本質(zhì)上也相當(dāng)于小型的售電主體，因此，也需要按其自身用電量承擔(dān)一定的消納責(zé)任權(quán)重(見圖3)。

需要說明的是，農(nóng)業(yè)用電屬于公益性電量，清潔供暖又是打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)的重要戰(zhàn)略措施，為體現(xiàn)政策支持，上述市場主體的售電量和用電量中，農(nóng)業(yè)用電和專用計量的供暖電量免于消納責(zé)任權(quán)重考核。

提供三種消納量完成方式

承擔(dān)消納責(zé)任的市場主體可以通過“一種主要方式”和“兩種補充(替代)方式”完成消納量。

一種主要方式：即實際消納可再生能源電量。市場主體只要實際消納了可再生能源電量，相應(yīng)的消納量可免費劃轉(zhuǎn)給市場主體，這與消納保障機制促進可再生能源消納的主要政策相一致。

兩種補充(替代)方式：即向超額完成年度消納量的市場主體購買其超額完成的消納量，或自愿認購可再生能源綠色電力證書替代消納量。主要是考慮各類市場主體可能存在不能完全通過實際消納可再生能源電量來完成消納量的情況，為提高履約方式的靈活性，提出了超額消納量交易和自愿認購可再生能源綠色電力證書(簡稱“綠證”)兩種替代完成方式。同時，為促進全國可再生能源電力的大范圍消納，允許市場主體在全國范圍內(nèi)交易超額消納量和自愿認購綠證。

提供三類市場化交易渠道

為滿足市場主體靈活履約需求，對應(yīng)消納量的補充(替代)方式組織開展三類交易：一是各省級行政區(qū)域內(nèi)的超額消納量交易，原則上由省級電力交易中心組織;二是跨省跨區(qū)行政區(qū)域的消納量交易，在北京電力交易中心和廣州電力交易中心組織下進行;三是自愿認購綠證，由企業(yè)在國家可再生能源信息管理中心建設(shè)的全國綠色電力證書認購平臺上自愿認購綠證。

隨著電力體制改革的不斷深化，目前全國已有30個省份建立了省級電力交易中心，負責(zé)組織開展省內(nèi)電力交易，同時成立了北京、廣州兩個國家級電力交易中心，負責(zé)跨省跨區(qū)電力的交易組織。考慮到電力交易中心開展交易具有較好的技術(shù)便利性，將超額消納量交易由電力交易中心組織，即由省級電力交易中心、國家級電力交易中心分別組織省內(nèi)和區(qū)域消納量的交易。此外，國家發(fā)展改革委、財政部和國家能源局委托國家可再生能源信息管理中心負責(zé)組織全國綠證的核發(fā)及交易，即綠證仍然在原有平臺上核發(fā)，并由企業(yè)自愿交易。

明確國家、地方、企業(yè)各級的實施和監(jiān)管責(zé)任

政策對消納責(zé)任落實、組織、監(jiān)管等方面明確了具體責(zé)任單位，確保將消納保障機制落實到位。

一是各省級能源主管部門牽頭承擔(dān)落實責(zé)任。包括組織編制可再生能源電力消納實施方案，報省級人民政府批準后實施，會同經(jīng)濟運行管理部門對省屬地方電網(wǎng)企業(yè)、配售電公司以及未與公用電網(wǎng)聯(lián)網(wǎng)的擁有自備電廠企業(yè)的消納責(zé)任實施進行督導(dǎo)考核，督促未履行消納責(zé)任的市場主體限期整改，對未按期完成整改的市場主體依法依規(guī)予以處理，將其列入不良信用記錄，予以聯(lián)合懲戒。

二是國家電網(wǎng)、南方電網(wǎng)承擔(dān)經(jīng)營區(qū)內(nèi)消納責(zé)任權(quán)重實施的組織責(zé)任。包括指導(dǎo)所屬省級電網(wǎng)企業(yè)依據(jù)具體實施方案，組織經(jīng)營區(qū)內(nèi)各承擔(dān)消納責(zé)任的市場主體完成電力消納。

三是國務(wù)院能源主管部門派出監(jiān)管機構(gòu)承擔(dān)監(jiān)管責(zé)任。包括對各承擔(dān)消納責(zé)任的市場主體消納量完成情況、可再生能源相關(guān)交易過程等情況進行監(jiān)管。

消納保障機制與國際配額制的關(guān)系

配額制是國際上較為成熟的可再生能源激勵政策，為促進可再生能源發(fā)展提供了兩方面支持：一是向可再生能源發(fā)電企業(yè)提供了體現(xiàn)清潔電力環(huán)境價值的資金保障，二是從消費側(cè)明確消納責(zé)任，保障可再生能源電力消納。配額制一般是由政府制定強制可再生能源配額目標，通過法律、法規(guī)等形式對考核責(zé)任主體的可再生能源電力市場份額作出強制性規(guī)定，未按規(guī)定完成配額義務(wù)的責(zé)任主體需要繳納相應(yīng)的罰款。目前，已有美國、英國等20多個國家實施了配額制。綠證是國際配額制的重要配套機制。通常，綠證可作為獨立的可再生能源電量的計量工具，用于計量和考核各市場主體的配額完成量;同時也可以作為轉(zhuǎn)讓可再生能源外部性權(quán)益的交易工具，即可再生能源發(fā)電企業(yè)通過出售綠證可以獲取資金來源。

消納保障機制與國際配額制的相同之處是均由政府制定可再生能源發(fā)展目標，并對可再生能源電力市場份額作出強制性規(guī)定，承擔(dān)配額義務(wù)的市場主體需要完成相應(yīng)的可再生能源電力消納責(zé)任。但與國際配額制為可再生能源發(fā)電企業(yè)提供資金保障的主要目的不同，我國消納保障機制主要目的是促進可再生能源消納，為減少對終端電力消費價格影響，并未設(shè)置與之配套的綠證強制交易，而是通過可再生能源電力消納量來計量配額考核。市場主體在消納可再生能源物理電量的同時，消納量將免費從發(fā)電企業(yè)劃轉(zhuǎn)至市場主體，即可再生能源發(fā)電企業(yè)不能直接通過消納量交易獲取額外資金。因此，我國將政策命名為“可再生能源電力消納保障機制”，實際上是更加明確了以促進可再生能源電力消納為主的政策目的，以消除社會各界對引起終端電力價格上漲的顧慮。

消納保障機制下的綠證自愿認購

我國綠證自愿認購機制

國際上，根據(jù)購買主體不同和強制性不同，綠證交易主要分為兩類：強制交易和自愿認購，其中與配額制相配套的是綠證強制交易，由購買主體自愿認購的是綠證自愿認購。

我國于2017年7月起正式開展綠證自愿認購，根據(jù)《關(guān)于試行可再生能源綠色電力證書核發(fā)及自愿認購交易制度的通知》(發(fā)改能源〔2017〕132號)，綠證核發(fā)范圍為納入可再生能源電價附加補助目錄的陸上風(fēng)電和光伏電站項目(不含分布式光伏)，發(fā)電企業(yè)可通過出售綠證獲取補貼資金，替代國家財政補貼。同時，為提高風(fēng)電、光伏發(fā)電的市場競爭力，2019年1月國家能源局下發(fā)《關(guān)于積極推進風(fēng)電、光伏發(fā)電無補貼平價上網(wǎng)有關(guān)工作的通知》(發(fā)改能源〔2019〕19號)，提出對平價(低價)上網(wǎng)項目核發(fā)綠證，鼓勵其通過綠證交易獲得合理收益補償。

國際上，綠證自愿認購已成為補償可再生能源發(fā)電環(huán)境價值的重要方式，也是我國綠色消費的重要途徑。目前，國家正在通過多種措施引導(dǎo)綠證市場化交易，逐步拓寬綠證核發(fā)范圍和交易量，引導(dǎo)全社會綠色消費。

消納保障機制下的綠證自愿認購開展

從國際配額制開展經(jīng)驗看，為平衡可再生能源資源波動，向配額義務(wù)主體提供多種完成配額方式，一般會設(shè)置買斷價格或罰款價格作為市場主體完成配額考核的最終方式，同時也實際約定了綠證強制交易的價格上限。對應(yīng)我國消納保障機制，將自愿認購綠證作為完成考核的補充(替代)方式，實際上也是向市場主體提供了完成消納責(zé)任考核的最終方式，同時也間接約定了超額消納量交易的價格上限為綠證價格，是保障機制順利開展的重要環(huán)節(jié)。

在綠證交易價格方面，目前，由于綠證出售后替代國家財政補貼，其交易價格與補貼強度基本相當(dāng)。預(yù)期在2020年風(fēng)電、光伏發(fā)電等平價上網(wǎng)項目建成后，綠證自愿認購價格將大幅下降，認購量有望快速擴大，從而將消納量交易價格維持在合理的水平，避免增加終端電力消費成本，有利于消納保障機制的長期穩(wěn)定運行。

政策實施效果展望

消納保障機制是可再生能源行業(yè)一項重大、復(fù)雜、涉及面廣、影響深遠的政策，政策的出臺實際是從國家層面確立了保障可再生能源消納的長效機制，并通過中央、地方、電網(wǎng)企業(yè)各級層層落實監(jiān)管和實施責(zé)任。預(yù)計未來政策將從推動能源轉(zhuǎn)型、保障消納、培育綠色消費、推進平價上網(wǎng)等多方面促進可再生能源行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

推動能源轉(zhuǎn)型，為可再生能源提供長期發(fā)展空間。《能源發(fā)展戰(zhàn)略行動計劃(2014～2020年)》已明確，到2020年，非化石能源占一次能源消費比重達到15%，2030年提高到20%左右。根據(jù)我國清潔能源發(fā)展戰(zhàn)略，未來可再生能源占比將進一步提升。從國際經(jīng)驗看，美國、英國等國家通過近20年的配額制實施，給予了可再生能源發(fā)展的長效政策保障，成效顯著。我國的消納保障機制實際是從國家層面確立了保障可再生能源消納的長效機制，通過按年度制定各省級行政區(qū)域電力消納責(zé)任權(quán)重，為可再生能源提供長期發(fā)展空間，加快實現(xiàn)能源戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型。

顯著提高可再生能源電力消納水平。國家制定消納責(zé)任權(quán)重是依據(jù)能源發(fā)展戰(zhàn)略和可再生能源發(fā)展相關(guān)規(guī)劃，結(jié)合各區(qū)域?qū)嶋H用電增長等情況確定，按年度確定各省級行政區(qū)的總量和非水電消納責(zé)任權(quán)重，有利于最大程度保證新增水電、非水電電力足額消納，提高可再生能源電力消納水平，保障發(fā)電企業(yè)合理權(quán)益，助力可再生能源高質(zhì)量發(fā)展。

推動地方政府和市場主體落實消納責(zé)任。目前，我國非化石能源消費比重目標和可再生能源規(guī)劃目標由國家層面推動，地方政府和市場主體在發(fā)展可再生能源方面的責(zé)任義務(wù)不夠明確、積極性不足。消納保障機制通過分省級行政區(qū)制定可再生能源消納權(quán)重指標，明確地方政府實施和監(jiān)管責(zé)任，并對市場主體配額義務(wù)完成情況進行考核，可作為督促各相關(guān)方落實消納責(zé)任的重要抓手，可顯著提高地方政府和市場主體發(fā)展、消納可再生能源的積極性，保障消納責(zé)任落實。

加快提升全社會綠色消費意識。政策除了對電力消費設(shè)定可再生能源電力消納責(zé)任權(quán)重外，也明確了鼓勵政策，對地方政府，超出激勵性消納責(zé)任權(quán)重的消納量折算的能源消費量不納入該區(qū)域能耗“雙控”考核;對納入能耗考核的企業(yè)，超額完成消納量折算的能源消費量不計入其能耗考核。消納責(zé)任權(quán)重目標引導(dǎo)及激勵措施的實施，將推動地方政府和用能企業(yè)積極消費可再生能源電力，由此帶動全社會綠色消費意識不斷提升。

消納、綠證雙管齊下，助力新能源平價上網(wǎng)。目前，我國風(fēng)電、光伏等新能源技術(shù)持續(xù)進步、發(fā)電成本快速下降，正處于步入平價上網(wǎng)的重要過渡期。在成本問題解決后，消納將成為新能源實現(xiàn)平價上網(wǎng)的最后一步，也是未來保障新能源發(fā)電市場競爭力的關(guān)鍵因素。政策實施后，一方面，電力消納得以保障，在發(fā)電利用小時數(shù)保持較高水平前提下，可大幅提高新能源項目經(jīng)濟性;另一方面，平價上網(wǎng)項目可以通過參與自愿綠證認購獲取額外收益。屆時，新能源項目收益將來自于保障消納的電量收益、綠證自愿認購收益兩方面，可有力加速其平價上網(wǎng)步伐。