溫室氣體排放增加將會影響人類生存已成為共識，應對氣候變化已是標志性的全球議題，我國應當積極參與并在全球氣候治理體系建設中發揮引領作用。我國正處于全國碳市場的建設初期，應當牢記溫室氣體減排初心，積極履行國際減排承諾，加快建設進度，建成切實可行、穩定運行的全國碳市場。

一、全球應對氣候變化的形勢

現代主流科學模擬顯示，大氣中二氧化碳濃度加倍會引起全球溫升3±1.5℃。政府間氣候變化專業委員會（IPCC）的五次評估，證實了人為因素導致氣候變化的科學結論，對全球共同應對氣候變化的政治進程產生了重大影響。

（一）應對氣候變化的國際政治格局

碳排放權就是發展權，應對氣候變化是一個長期復雜的全球性問題，是涉及國家利益的國際政治問題，一定程度上受全球政治格局的影響。

發達國家和發展中國家形成兩大陣營，各陣營內又有所分化。發達國家工業化進程是碳排放的主要因素，且推動減排有利于其輸出技術和標準、提高國際競爭力，但對于發展中國家，減排則可能限制潛在的經濟增長空間，因此形成了兩大對立陣營。由于利益訴求的差異，氣候談判形成了三股力量，即歐盟、歐盟以外發達國家（又稱“傘形集團”）、發展中國家（77國集團+中國）。隨著中國排放量取代美國居世界首位、發展中國家間經濟發展差異加大以及發達國家的鼓動等原因，發展中國家中的小島國、最不發達國家和中等收入國家之間的立場出現了分歧，但格局尚未有根本性變化。

共同但有區別的責任是矛盾焦點，部分發達國家不愿承擔。《聯合國氣候變化框架公約》約定發達國家和發展中國家要承擔共同但有區別責任，前者要為后者提供減排技術和資金，這一原則當前受到發達國家的挑戰。因不滿《京都議定書》中發展中國家不承擔實質性義務，美國拒絕該協議，由此氣候變化國際合作進程進入了長期低潮。盡管巴厘路線圖通過發達國家減緩承諾和發展中國家適當減緩行動的雙軌安排把美國拉回談判，但對這種安排的理解仍有重大分歧。

（二）主要國家應對氣候變化的現狀

傘型集團中，美國和日本態度消極，韓國較為積極。美國，唐納德·特朗普認為《巴黎協定》會帶來“苛刻財政和經濟負擔”并于2018年6月宣布退出，公布了“美國第一能源計劃”，該計劃反對美國在應對氣候變化中發揮領導作用、不給自身能源和碳排放設限等；日本，在京都談判之初曾附和美國反對量化減排指標，《巴黎協定》通過后，日本表示無法兌現2050年溫室氣體排放量較目前減少80%的長期目標；韓國，落實《巴黎協定》的意志較為堅定，組建了直屬于國家總理的氣候變化協約對策機構，其《綠色經濟增長法》將應對氣候變化、建設低碳社會作為實現綠色增長的重要組成部分。

歐盟在應對氣候變化上一直態度積極。歐盟主要國家前期均通過了相關立法，如英國《氣候變化法》、法國《法國環境法典》和《電力自由法》、德國《可再生能源法》和《可再生能源法修訂案》等。法國，G20大阪峰會期間，法國重申了加強應對氣候變化國際合作、推動《巴黎協定》全面有效實施的承諾。英國，2019年6月，英國政府向議會遞交針對現行“氣候變化法案”的修正案，提出2050年前實現溫室氣體凈零排放新目標。德國，將在2038年前逐步淘汰燃煤發電，到2030年時通過一系列措施將溫室氣體排放量降至比1990年減少55%。其他歐洲國家也在考慮淘汰燃煤發電，以應對氣候變化。

中國一直積極致力于應對氣候變化。作為最大的碳排放國和最大的發展中國家，中國積極應對氣候變化是可持續發展的內在要求，中國多次強調將會積極落實《巴黎協定》。中國提出將于2030年左右使二氧化碳排放達到峰值并爭取盡早實現，非化石能源占比提高到20%，單位GDP碳排放比2005年下降60%~65%，森林蓄積量增加45億立方米。黨的十九大報告提出中國要成為全球生態文明建設的重要參與者、貢獻者、引領者，中國有信心和決心實現承諾。

通過總量控制下的市場化機制實現溫室氣體減排，已成為多數國家的政策選擇。歐盟、美國加州、日本、澳大利亞、韓國和新西蘭等國家和地區紛紛建立了各具特色的碳排放權交易市場，為我國應對氣候變化，建立全國碳市場提供了有益的參考。

二、我國碳市場建設總體進展和成效

我國碳市場建設主要分為兩部分：一是區域碳交易試點建設，基本已正常運行5年以上；二是全國統一碳市場建設，當前還處于制度體系建設階段，尚未正式交易。

（一）總體進展

碳交易試點工作進展。2011年10月底，國家發展改革委批準了北京、天津、上海、重慶、湖北、廣東及深圳7省市開展碳交易試點，具體制度不做統一要求，各試點地區可自行設計試點碳交易體系。各試點制度體系基本相同，包括建立法律法規的制度支撐，確定納入門檻和分配方法的配額分配方案，建設涵蓋各類交易要素的交易市場，制定規范的核查指南和核查機構管理規定，開發穩定高效的注冊登記、交易和排放數據報送系統，制定中國核證自愿減排量抵消制度和開展各類能力建設等。由于產業結構不同帶來的制度設計差異，試點為全國碳市場提供了豐富的經驗借鑒。

構建全國碳市場體系的探索。在試點碳市場運行的同時，國家就開始了全國統一碳市場建設的探索。一方面，2012年6月出臺了《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》，建立了溫室氣體自愿減排交易市場，推動了自愿減排項目開發和利用，形成了規范的管理機制；另一方面，建設強制碳市場，推動應對氣候變化立法和管理條例等頂層設計，研究制定行業配額分配方案，依托試點建設交易系統和注冊登記系統等支撐平臺及運營平臺，開展全國范圍覆蓋行業的企業溫室氣體核查工作，研究登記機構、交易機構和核查機構等相關方的管理制度，充分調研試點和企業并開展各類能力建設等。

（二）建設成效

試點碳市場進行了有益探索。至2014年6月，7個試點全部啟動了交易，經過數年運行，碳交易試點工作取得顯著成效。一是建立了獨具特色的制度體系和工作機制，試點省市間產業結構差異較大，各試點根據實際情況設計了不同的制度體系，組建了運行有效的工作機制。二是市場配置環境資源的作用逐漸發揮，碳價格激勵企業減排的機制初步形成，截至2019年6月，7個試點配額現貨交易約3.4億噸，交易額約66.2億元，湖北試點部分納入企業通過碳市場獲利達3.5億元，湖北納入企業四年累計減排超過2000萬噸。三是開發了系統支撐平臺，積累了系統設計和平臺運營的經驗，培養了一批專業化人才。試點工作為全國碳市場建設打下了較好的基礎，也為全國碳市場建設積累了實踐經驗。

全國碳市場初步完成了制度體系設計。2017年12月，國家發展改革委印發《全國碳排放權交易市場建設方案（發電行業）》，標志著正式啟動全國碳排放交易體系。國家明確了全國碳排放權注冊登記系統和交易系統分別由湖北省和上海市牽頭承建，并組織研究設計了兩個系統的建設方案，全國企業溫室氣體排放數據直報系統建設也在推進中。《碳排放配額總量設定和分配技術指南》《碳排放核查管理辦法》和兩個系統的管理辦法等主要制度的起草也基本完成。2019年4月，《碳排放權交易管理暫行條例》對外征求意見。根據安排，我國將在2020年正式啟動全國碳市場的交易，初步先納入電力行業，再逐步納入石化、化工、建材、鋼鐵、有色、造紙和航空等7個行業。

三、下一步工作重點和建議

未來一段時期，全國碳市場仍然面臨艱巨的挑戰，必須結合國際、國內新形勢和新要求，聚焦關鍵問題，探索解決方案，切實處理好全國碳排放交易目標、政策、制度、支撐系統和試點的關系，謀劃好工作思路，做好重點工作。

（一）重點工作

一是加快建立完善全國碳市場制度體系。進一步加強全國碳市場頂層設計，盡快出臺全國碳排放權交易管理條例，進一步完善碳市場的法律制度和政策導向。統籌協調全國碳市場建設工作，配額分配管理、市場管理與監督制度建設和市場建設經費保障。有序推進溫室氣體自愿減排交易機制改革。明確中央、地方、行業和企業的任務分工，抓好各項建設任務落實，充分調動各方積極性，共同推動全國碳市場建設。

二是加快推進全國碳市場基礎設施建設。支撐系統包括注冊登記結算系統和交易系統，是開展碳交易的物理基礎平臺。應盡快加強對支撐系統承建省市和聯建9個省市建設任務的統籌協調，加快出臺系統管理辦法；推進系統間的鏈接，加快系統測試運行和重點排放企業在系統的開戶工作；督促承擔單位開展系統的技術研究和創新，進一步提高系統的穩定性和安全性。

三是推動重點單位碳排放報告、核查和配額制度建設。加快制定重點企業溫室氣體排放核算、報告和核查管理辦法，完善企業溫室氣體核算報告指南與技術規范。督促指導各地方開展碳排放數據的報送、核算與核查，以及制定監測計劃有關工作。加強第三方核查機構培育和管理工作力度，避免涉及關聯交易的風險，確保核查數據質量。同時，加快企業排放信息披露制度建設，落實資金保障，支持地方開展碳盤查工作，共同做實碳排放數據基礎工作。

（二）相關建議

一是要處理好減排目標和經濟發展的關系。當前，我國經濟處于增速放緩、傳統動能趨弱、向高質量發展轉變的階段。盡快設立切實可行的減排目標，不但有利于促進碳市場的平穩有序發展，也有利于培育新的經濟增長點。因此，有關部門應結合好我國經濟形勢和2030年左右達峰的基本趨勢，進一步加強全國碳市場的減排目標設計研究，加快研究成果轉化為政策目標，進一步完善碳市場政策導向，增強各政府部門間、中央和地方、政府和企業間的溝通協調，探索出適應現有經濟發展方向的階段減排目標，并與“十四五”規劃、國家自主貢獻目標形成有效銜接。

二是要處理好試點和全國碳市場的關系。試點碳市場不僅為全國碳市場建設積累了寶貴經驗，也在機構建設、市場培育、技術創新、人才隊伍等方面為全國碳市場奠定了基礎。為實現試點碳市場向全國碳市場的平穩過渡，一方面要支持試點碳市場的建設，鼓勵試點碳市場在制度基礎、市場要素、工作系統等方面向全國碳市場靠攏，引導試點碳市場妥善處理好試點配額和全國碳市場配額的管理；另一方面，要繼續深化試點碳市場，發揮試點碳市場先行先試的作用，鼓勵地方試點創新，并繼續為全國碳市場建設提供有益經驗。

三是處理好轉隸后工作關系，做好能力建設。根據黨中央、國務院安排部署，全國碳市場的建設工作轉隸到生態環境部，相應的地方主管部門和支撐單位也發生改變。因此必須根據全國碳市場建設工作面臨的新形勢和新要求，做好協調工作，發揮生態環境系統數據監測、環保執法等優勢。適時開展能力建設工作，構建好能力建設長效機制，統一編制培訓教材，開展多層次、多形式的能力建設活動，加大建設資金保障，確保碳市場人才基礎牢固，最大程度保障好全國碳市場建設工作的穩定性和延續性。