8月17至8月18日，中國(guó)法學(xué)會(huì)能源法研究會(huì)在太原召開(kāi)2019年年會(huì)。議會(huì)主題為“新時(shí)代能源法治變革與能源法學(xué)新發(fā)展”。與會(huì)專家認(rèn)為，能源革命最核心的問(wèn)題，是要解決如何從過(guò)去通過(guò)計(jì)劃、通過(guò)政府來(lái)配置資源轉(zhuǎn)向以市場(chǎng)配置資源。目前能源法治還面臨相當(dāng)多的問(wèn)題，需要學(xué)界和業(yè)界深入研究并提出解決方案。

電改為《電力法》帶來(lái)新挑戰(zhàn)

國(guó)家電網(wǎng)公司總法律顧問(wèn)歐陽(yáng)昌裕在會(huì)上提出，在電力體制改革的大背景下，要健全完善電網(wǎng)、調(diào)度、保底供電、供電營(yíng)業(yè)區(qū)、售電、電力市場(chǎng)等六方面的法規(guī)制度。

對(duì)于電力領(lǐng)域的立法，他認(rèn)為要尊重電力行業(yè)的客觀規(guī)律，即電的光速傳輸、不可儲(chǔ)存和雙重平衡等特點(diǎn)。尤其是雙重平衡這一點(diǎn)，即電能量的平衡與功率的平衡。在過(guò)去的一些政策制定中，這一點(diǎn)沒(méi)有被充分考慮。

現(xiàn)行的《電力法》制定于1995年，并在2009年、2015年和2018年對(duì)部分規(guī)定作出修改。1995年時(shí)，中國(guó)電力系統(tǒng)還處在政企合一階段，整個(gè)行業(yè)垂直一體化，當(dāng)時(shí)牽頭制定這部法律的電力工業(yè)部，既是政府管理部門，又是電力行業(yè)的生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)者。經(jīng)過(guò)多輪調(diào)整，電力行業(yè)已經(jīng)與當(dāng)時(shí)完全不同。

改革為電力領(lǐng)域立法修法帶來(lái)了諸多新課題。比如說(shuō)，按照現(xiàn)行的《中華人民共和國(guó)電力法》第25條規(guī)定：“一個(gè)供電營(yíng)業(yè)區(qū)內(nèi)只設(shè)立一個(gè)供電營(yíng)業(yè)機(jī)構(gòu)”。但分布式發(fā)電市場(chǎng)化交易實(shí)際上已經(jīng)突破了這一規(guī)定。有新能源管理部門、發(fā)電企業(yè)、分布式能源企業(yè)認(rèn)為，供電專營(yíng)制度制約大用戶直購(gòu)電、新能源和可再生能源、分布式能源的發(fā)展。

增量配電網(wǎng)試點(diǎn)的出現(xiàn)，也引發(fā)了行業(yè)內(nèi)對(duì)于相關(guān)法律問(wèn)題的探討。

對(duì)于增量配電網(wǎng)的投資問(wèn)題，西安交通大學(xué)法學(xué)院副教授張冰建議在《電力法》層面予以規(guī)制，明確配電網(wǎng)投資主體的資格，基于配電網(wǎng)運(yùn)營(yíng)安全、效率和環(huán)境友好等目標(biāo)，對(duì)于電網(wǎng)企業(yè)、地方政府投資平臺(tái)和社會(huì)資本投資主體做出具體的規(guī)范。

對(duì)于增量配電網(wǎng)與供電營(yíng)業(yè)區(qū)兩個(gè)概念之間的關(guān)系，華北電力大學(xué)教授王學(xué)棉提出，增量配電網(wǎng)概念不同于供電營(yíng)業(yè)區(qū)，原因在于二者保底供電服務(wù)對(duì)象不同，類型和范圍也不同。在改革的背景下，供電營(yíng)業(yè)區(qū)的內(nèi)涵也在發(fā)生變化。

但歐陽(yáng)昌裕則認(rèn)為改革前后，供電營(yíng)業(yè)區(qū)制度設(shè)立的目的和功能依然沒(méi)有發(fā)生變化，增量配電企業(yè)與供電企業(yè)沒(méi)有區(qū)別。

電力監(jiān)管與反壟斷執(zhí)法需協(xié)調(diào)

在此次年會(huì)上，學(xué)術(shù)領(lǐng)域與實(shí)務(wù)領(lǐng)域都提及電力監(jiān)管與反壟斷執(zhí)法的不協(xié)調(diào)之處。

國(guó)網(wǎng)湖南電力公司吳德松在會(huì)上介紹了一起行政處罰案例。2019年2月，作為國(guó)家能源局派出機(jī)構(gòu)的某能源局監(jiān)管辦公室對(duì)某供電公司做出行政處罰，理由是其違反了《電力監(jiān)管辦法》中關(guān)于不得“三指定”的規(guī)定，即供電企業(yè)不得對(duì)用戶受電工程制定設(shè)計(jì)單位、施工單位和設(shè)備材料供應(yīng)單位。

行政處罰決定書中的表述是“關(guān)聯(lián)企業(yè)利用供電公司的獨(dú)家經(jīng)營(yíng)地位，壟斷用戶受電工程外線設(shè)計(jì)與施工，變相限制了用戶自主選擇設(shè)計(jì)與施工企業(yè)的權(quán)力，為關(guān)聯(lián)企業(yè)承擔(dān)用戶受電工程提供便利”。

他認(rèn)為，“三指定”既是《電力監(jiān)管辦法》禁止的行為，也符合反壟斷法中“限定或指定交易對(duì)象”的表述，屬于濫用市場(chǎng)支配地位具有雙重違法性。

據(jù)他介紹，在能監(jiān)辦做出本次行政處罰之前，擁有反壟斷執(zhí)法權(quán)的市場(chǎng)監(jiān)管部門已經(jīng)對(duì)該供電公司“三指定”在內(nèi)的、涉嫌濫用市場(chǎng)支配地位的行為立案調(diào)查，數(shù)月后因證據(jù)不足而撤案。但能監(jiān)辦再次啟動(dòng)調(diào)查，并得出相反的結(jié)論。他認(rèn)為，這有損行政執(zhí)法的權(quán)威。

除此之外，據(jù)eo查詢，2014年時(shí)，山東省工商行政管理局對(duì)國(guó)網(wǎng)山東省電力公司煙臺(tái)市牟平區(qū)供電公司立案調(diào)查，認(rèn)定其濫用市場(chǎng)支配地位，在組織建設(shè)新建住宅小區(qū)供配電工程時(shí)指定施工企業(yè)。由于被調(diào)查公司積極整改并消除行為后果，兩年后工商部門中止調(diào)查。在中止調(diào)查決定書中，這家供電公司的整改措施就包括“嚴(yán)格落實(shí)’三不指定’，依法進(jìn)行招投標(biāo)，保障客戶的自主選擇權(quán)。”此案中也存在執(zhí)法權(quán)的重疊。

浙江財(cái)經(jīng)大學(xué)中國(guó)政府監(jiān)管研究院徐駿則提及了轟動(dòng)一時(shí)的山西電力反壟斷案。在這一案件中，山西火電企業(yè)在行業(yè)協(xié)會(huì)的會(huì)議上，以公約的形式對(duì)市場(chǎng)報(bào)價(jià)做出約定。處理這一案件的首先是山西能監(jiān)辦和山西省經(jīng)信委，兩部門聯(lián)合下文，試圖對(duì)交易結(jié)果做出修補(bǔ)，能監(jiān)辦并沒(méi)有根據(jù)《電力監(jiān)管辦法》作出處罰。個(gè)別企業(yè)對(duì)于處理結(jié)果不滿意，又向當(dāng)?shù)氐姆磯艛鄨?zhí)法機(jī)構(gòu)山西省價(jià)格監(jiān)督與反壟斷分局舉報(bào)，才有后來(lái)的處罰決定。

在電力市場(chǎng)建設(shè)過(guò)程中，市場(chǎng)力，價(jià)格串謀等現(xiàn)象既是電力市場(chǎng)監(jiān)管的重點(diǎn)對(duì)象，也在《反壟斷法》的調(diào)整范圍之內(nèi)。目前《反壟斷法》執(zhí)法權(quán)已經(jīng)統(tǒng)一于市場(chǎng)監(jiān)督管理總局，為的正是更充分發(fā)揮《反壟斷法》的作用，但具體到電力行業(yè)，電力市場(chǎng)監(jiān)管也是能監(jiān)部門的職責(zé)所在，同時(shí)又是一項(xiàng)專業(yè)性極高的工作。二者如何協(xié)調(diào)，仍需進(jìn)一步探索。

徐駿還在會(huì)上介紹了廣東電力市場(chǎng)建設(shè)中，電力監(jiān)管部門與反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的協(xié)作。2017年6月，國(guó)家能源局南方監(jiān)管局與廣東省發(fā)改委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于建立廣東電力市場(chǎng)反壟斷聯(lián)合執(zhí)法工作機(jī)制的通知》，內(nèi)容包括電力市場(chǎng)運(yùn)行監(jiān)測(cè)、違規(guī)信息共享、違規(guī)信息會(huì)商和價(jià)格壟斷行為聯(lián)合查處等內(nèi)容。在他看來(lái)，這或是一個(gè)有益的嘗試。

能源改革牽動(dòng)立法進(jìn)程

“我國(guó)能源法立法起步很早，規(guī)格很高，但十多年了，為什么進(jìn)展不了？”中國(guó)法學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)甘藏春在此次大會(huì)上發(fā)問(wèn)。

中國(guó)能源法立法啟動(dòng)于2005年，十四年來(lái)，能源法立法可謂起起落落。2008年時(shí)《能源法》送審稿由國(guó)家發(fā)改委提請(qǐng)國(guó)務(wù)院審議，此后能源法就一直以送審稿的形式存在。

2018年公布的《十三屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃》中，能源法屬于第二類項(xiàng)目，即需要抓緊工作、條件成熟時(shí)提請(qǐng)審議的法律草案。按照這一立法規(guī)劃，制定能源法的牽頭起草單位是國(guó)務(wù)院。但根據(jù)國(guó)務(wù)院近三年公布的立法工作計(jì)劃，能源法都不在其中。

甘藏春表示，制定能源法的核心問(wèn)題是怎樣處理好能源法與相關(guān)法律之間的關(guān)系。目前能源領(lǐng)域有六部單行法，包括《煤炭法》《電力法》《可再生能源法》《節(jié)約能源法》《石油天然氣管道保護(hù)法》和《核安全法》等，要能在眾多法律中找到能源法的一片空間。

他認(rèn)為，能源法應(yīng)當(dāng)建立在六部單行法的法律關(guān)系之上，類似于一種基本法，面向未來(lái)解決能源發(fā)展、創(chuàng)新的一些原則性制度問(wèn)題。

此外，會(huì)上有專家表示，能源法與資源法、環(huán)境法等法律之間的關(guān)系也必須進(jìn)一步明晰，使能源法能形成比較清晰的定位。

能源領(lǐng)域的改革對(duì)立法的影響也是與會(huì)者多次提及的內(nèi)容。新一輪電力體制改革已從2015年啟動(dòng)，油氣體制改革也在推進(jìn)之中，這都是的能源領(lǐng)域的格局正在并將要發(fā)生較大變化，因此也給立法工作帶來(lái)較多的不確定性。

中國(guó)法學(xué)會(huì)能源研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、華東政法大學(xué)教授肖國(guó)興認(rèn)為，席卷全球的能源革命是自上而下的革命，無(wú)論其規(guī)模與方向如何，都是在權(quán)力控制之中發(fā)生的，政府始終是能源革命的主導(dǎo)者，他因此提出，法律規(guī)制革命能否發(fā)生，政治家決策具有決定性意義。

區(qū)別一些國(guó)家在能源領(lǐng)域改革中立法先行，中國(guó)目前指導(dǎo)改革的綱領(lǐng)性文件都是國(guó)家的紅頭文件。對(duì)于政策與法律的關(guān)系問(wèn)題，學(xué)界一般認(rèn)為，能源法應(yīng)該將成熟的產(chǎn)業(yè)政策上升為法律。但國(guó)家電投集團(tuán)總法律顧問(wèn)吳姜宏也在會(huì)上提醒，能源法的制定要避免成為能源政策的堆砌和政策宣示，法律制定最終還是要回歸到對(duì)行為的規(guī)范上來(lái)。（本文作者是eo記者陳儀方）