編者按：中倫律師事務(wù)所郝利律師團(tuán)隊總結(jié)了長期從事光伏電站項目開發(fā)建設(shè)、投資并購和爭議解決相關(guān)法律服務(wù)的實踐經(jīng)驗，特推出光伏電站用地疑難法律問題系列解析文章。本文作為系列文章的第四篇，重點分析進(jìn)場、檢修道路和送出線路的用地性質(zhì)，介紹相關(guān)的特殊用地規(guī)則，供相關(guān)人士參考和指正。

光伏項目的進(jìn)場、檢修道路及送出線路是項目整體不可或缺的部分，就進(jìn)場與檢修道路而言，大體可以分為光伏項目場內(nèi)與場外兩部分，場內(nèi)道路還包含光伏方陣場內(nèi)道路和其他場內(nèi)道路。根據(jù)現(xiàn)行規(guī)定，道路所處的位置不同，用地規(guī)則也不同，需要分別進(jìn)行分析。

一、光伏方陣場內(nèi)道路屬于光伏方陣用地

根據(jù)《光伏發(fā)電站工程項目用地控制指標(biāo)》(國土資規(guī)〔2015〕11號，以下簡稱“11號文”)第3.1項的規(guī)定，光伏方陣場內(nèi)道路屬于光伏方陣用地。因此，光伏方陣場內(nèi)道路應(yīng)適用光伏方陣用地的相關(guān)規(guī)定。

結(jié)合《關(guān)于支持光伏扶貧和規(guī)范光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)用地的意見》(國土資規(guī)〔2017〕8號，以下簡稱“8號文”)的規(guī)定，項目方需要區(qū)分光伏項目的具體類型：

(1)對于普通項目而言，普通光伏項目使用未利用地的，光伏方陣用地部分可按原地類認(rèn)定，用地允許以租賃等方式取得，其他用地部分應(yīng)當(dāng)辦理建設(shè)用地審批手續(xù);使用農(nóng)用地的，所有用地均應(yīng)當(dāng)辦理建設(shè)用地審批手續(xù)。

(2)對于光伏扶貧及復(fù)合項目而言，利用農(nóng)用地布設(shè)光伏方陣可不改變原用地性質(zhì)。

二、光伏方陣外的其他場內(nèi)道路應(yīng)按照項目性質(zhì)區(qū)分管理

根據(jù)“8號文”的規(guī)定，對于普通項目而言，光伏陣列區(qū)以外的道路原則上均應(yīng)當(dāng)按照建設(shè)用地管理并辦理相關(guān)的手續(xù)。而光伏扶貧項目與光伏復(fù)合項目場內(nèi)道路可按農(nóng)村道路用地管理，根據(jù)《土地利用現(xiàn)狀分類》(GB/T 21010-2007)的規(guī)定，農(nóng)村道路屬于農(nóng)用地，故無須另行辦理建設(shè)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)。

三、進(jìn)場道路盡量使用原有農(nóng)村道路，合作共建時需關(guān)注道路性質(zhì)

對外進(jìn)場道路、運(yùn)營期檢修道路等為永久用地，原則上需要按照建設(shè)用地進(jìn)行管理。不過，實踐中較多采用租用、共用農(nóng)村道路、防火通道等作為進(jìn)場、檢修通道的做法。如前所述，農(nóng)村道路為農(nóng)用地，故使用原有農(nóng)村道路時，僅需支付相對應(yīng)的使用費，但項目公司應(yīng)注意核查農(nóng)村道路手續(xù)是否完備，簽訂道路使用協(xié)議的主體是否享有權(quán)利等。

如項目進(jìn)場道路采用新建道路的方式，則首先需要明確道路的性質(zhì)，一般而言，新建道路可以作為農(nóng)村道路或農(nóng)村公路。若為農(nóng)村道路，其權(quán)利主體通常為村集體，項目公司應(yīng)當(dāng)與村集體簽署合作共建協(xié)議，并由其按照《國土資源部關(guān)于促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的若干意見》的要求辦理設(shè)施農(nóng)用地備案;若為農(nóng)村公路，則權(quán)利主體一般為鄉(xiāng)級人民政府或縣級人民政府交通局等有關(guān)部門，項目公司應(yīng)與其簽署合作共建協(xié)議，并及時核查農(nóng)村公路項目的審批文件。此外，建設(shè)農(nóng)村公路可能涉及征地問題，項目公司應(yīng)確保政府部門已針對公路用地完成征地工作。

在實際使用過程中，項目公司應(yīng)及時足額支付道路使用費，因項目建設(shè)運(yùn)營等原因?qū)е碌缆肥軗p的，需按照協(xié)議要求進(jìn)行修復(fù)，避免發(fā)生爭議。

綜上所述，光伏項目場內(nèi)及進(jìn)場用地的分類管理如下圖：

四、場外送出線路用地原則上應(yīng)當(dāng)按照建設(shè)用地管理，但各地存在“以償代征”政策

根據(jù)《土地管理法》及“11號文”等規(guī)定，桿塔基礎(chǔ)用地為永久用地，應(yīng)按照建設(shè)用地管理，其面積按基礎(chǔ)外輪廓尺寸計算，涉及農(nóng)用地的，還需辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)。

不過，在實踐層面存在“以償代征”的模式，即一次性給予相應(yīng)補(bǔ)償，不再另行組織征地。但是，采用此種模式的前提是項目當(dāng)?shù)卮嬖诿鞔_的規(guī)定，或項目地發(fā)改委、國土部門明確以書面函件的方式予以確認(rèn)或批復(fù)。例如，2008年5月1日起實施的《江蘇省電力保護(hù)條例》規(guī)定，“架空電力線路走廊(包括桿、塔基礎(chǔ))和地下電纜通道建設(shè)不實行征地，電力建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)對桿、塔基礎(chǔ)用地的土地承包經(jīng)營權(quán)人或者建設(shè)用地使用權(quán)人給予一次性經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償”。《甘肅省發(fā)改委關(guān)于加快甘肅電網(wǎng)發(fā)展若干意見的通知》(甘政辦發(fā)〔2009〕86號)規(guī)定，“對輸電線路走廊(包括桿、塔基礎(chǔ))占地只作一次性經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，不辦理征地手續(xù)。”《青海省發(fā)展改革委等部門關(guān)于加快我省電網(wǎng)建設(shè)若干政策措施的通知》(青政辦〔2010〕145號)規(guī)定，“對輸電線路桿塔基礎(chǔ)占用的點狀用地，給予一次性補(bǔ)償，并不再辦理征地手續(xù)。”

對于送出線路用地是否可以采取“以償代征”的模式，項目公司應(yīng)根據(jù)實際情況，對當(dāng)?shù)氐囊?guī)定進(jìn)行調(diào)研，必要時直接向發(fā)改委及國土部門進(jìn)行咨詢。

中倫所杭州辦公室實習(xí)生金沖對本文也有貢獻(xiàn)。