煤電在我國電力系統的歷史與現實中擁有不同尋常的地位。用一個并不中性的詞匯來描述就是“壓艙石”和“穩定器”。這種“擬人化”的形式將煤電作為一個整體看待，并不具有必然性與合理性，但卻無疑客觀上描述了我國目前能源行業的結構、管理體系與思維方式的現狀。

“十四五”規劃中，對于煤電如何發展，如何規制，是不可缺少的內容之一。

本期專欄我們討論2025年的煤電前景以及必要的政策規制內容。首先，回顧煤電在歷史上的重要地位，并就“十四五”其可能的前景進行綜述與評價；其次，分析煤電新增投資是否存在提前“擱淺”的問題；最后，闡述我們認為“十四五”期間煤電要進行一個二值選擇——徹底放開或者徹底禁止的原因。

煤炭的重要地位——判斷其他電源的標桿

從電源裝機結構看，煤電占據總裝機的50%以上，年新增裝機維持在30GW，并且還有相當數量的裝機處于建設與規劃中；煤電發電量占據總發電量的60%以上，盡管其平均年小時數只有4000小時左右；煤電的容量加權平均年齡約14歲，相比較30-60年的技術壽命，可以說還在青壯年時期。

從管理體系的角度來看，這突出的表現在煤電往往是作為其他電源價值判斷的參照對象，以下面四個方面舉例來看：

1.基于煤電行政訂立的標桿電價確定其他電源的競爭力，比如風電與光伏所謂平價的判定。理論上這完全是一種蘋果跟橘子的比較。由于不同機組的出力特性截然不同，不同機組之間很難具備可比性。

2.電網根據煤電標桿電價去收購可再生能源電力。同樣，由于出力特性不同，這種定價有時會高估可再生能源的系統價值（比如冬季午夜大風天），有時會低估（比如夏季中午用電高峰）。

3.根據煤電標桿電價確定補貼水平。電網公司按照煤電標桿電價收購風電光伏可再生能源電力。

4.跟煤電對比測算其他電源，比如核電與可再生能源的減排效果。這種高度的簡化忽略了一個問題，這些電源進入系統并不總是替代煤電，替代抽水蓄能、電池充電和天然氣的可能性更大。

也就是說，我國煤電基于成本的管制電價往往扮演著競爭性市場中市場價格標桿的角色。在可再生能源越來越多，系統發電資源愈發過剩的現在，煤電機組成為電力需求邊際供應者的時間在減少，對電力價值問題大幅簡化造成的誤差將越來越大。

要防止利用所謂的“預測”影響預期

現實世界的問題性質往往比較復雜。典型的，有些問題的答案很難，但是驗證答案是否正確很容易；相對的，其他問題給出答案很簡單，但是驗證答案是否正確卻很難。

前者比如比特幣的“挖礦”機制。問題的答案獲得需要大量的窮舉，非常難，得到答案的概率非常低；但是其他參與者確認是否正確，規則很透明簡單。因此，這個體系可以隨著參與者規模的擴大，不至于由于彼此的信任問題而崩潰，可以仍舊保持一定的真實質量標準。

后者，典型的便是預測。未來還沒有發生，因此理論上講仍舊處在隨機狀況——還沒有最終確定（當然，佛教徒不這么認為，這么認識在他們看來屬于修為不夠）。任何人、機構都可以就未來發表看法，不到最后審判日，明確判定其正確與錯誤不僅不容易，而且幾乎不可能，現實中的“黑天鵝”突變比比皆是。

這種情況下，中長期預測由于審判日過遠，便存在肆意與任意性——出現“預測神棍”的道德風險，試圖影響人們的預期。目前，在我國“十四五”前期研究的當下，這種現實已經出現。

目前討論的熱點問題是：5年后的2025年，乃至2030年，煤電裝機多少？

諸多利益與游說群體已經發表了看法

國網能源院認為，“電力平衡和對其他電源的調節補償需求決定了煤電在電力系統中仍將繼續發揮“壓艙石”和“穩定器”等重要作用，2030年前后要在系統中維持12億千瓦以上的煤電裝機，不宜過早、過快大規模淘汰煤電，重點核心供電區域還應布局一批保障安全供應的應急備用燃煤機組。”

中國電力企業聯合會表示，“通過電力電量平衡計算，預計2030年，全國總裝機33億千瓦，其中風電5.0億千瓦、太陽能發電5.0億千瓦、水電5.6億千瓦、核電1.37億千瓦、氣電2.35億千瓦，非化石能源發電總裝機17.0億千瓦，占比為51%。為保障電力安全供應，煤電裝機可能接近13億千瓦，有一定的發展空間。”

電力規劃總院在其年度報告中稱，“全國16個省份需要增加電源供給，及時啟動一批火電項目前期工作”。

預測需要明確其性質是“將”、“會”，還是“需要”、“應該”？

當然，把這些“預期”放在一起，并不是要進行比較，只是說明這個問題很重要，各方面都很關注。這些數字之間的互相比較毫無意義，因為其基本的含義都可能有很大的不同，比如：

是預測（“will”）——2025年將是X億千瓦，是應該實現的“追求目標”(“shouldpursueas”)——2025年應該達到X億千瓦，還是應該努力控制的“負面目標”(“shouldcontrolas”)——2025年應該控制在X億千瓦，抑或是基于目前發展環境（中央政府名義上控制總量、地方政府各行其是）與政策的情景分析（“is”）（不排除額外政策加入的可能——如果一切照舊），2025年裝機容量會是X億千瓦？

不同的類型，其含義截然不同。除了第一種，其他的甚至都不能稱之為“預測”，更像是“目標導向”的情景（Target-orientedscenario）。

預測需要有透明的可供討論的方法論框架

相對于數字本身，數字是如何得到的是一個更加重要的問題。

如果基于滿足增長的需求，在需求往往并不出現在一年的大部分時候（比如夏季空調需求高峰）的現實狀況下，上馬煤電顯然不是系統成本最低的選擇。

如果基于系統成本最小化的價值標準，那么顯然，一個煤電都不需建設，現存的煤電份額是超過其最優系統份額的——過去的一系列研究都已表明，超過9億千瓦可能就超過了其在系統中的最優份額。

如果基于建成的機組已經不可改變，只是需要規劃來確認“現實可行性”，那么誰合格，誰不合格又該如何認定？這種類似“生米做成熟飯”就萬事無憂的方式，又如何避免“未批在建”或者紙面項目的逆向激勵呢？

過去的政府文件，“綜合考慮”一詞用的很多，但是綜合的價值標準無法明確（取各種方式的最大值、中位數還是平均值），這方面亟需透明方法論框架體系下的討論。

新增的煤電投資會在長期“擱淺”嗎？

在學術界，有很多關于“擱置資產”（Strandedassets）的討論，也就是“在其技術壽命結束前遭受過早減記的資產”。但是，現實中更加可能的情況是，這部分資產的所有者往往具有強大的游說能力，有可能使得自己的資產避免“被擱置”的命運。如果沒有這種預期，其往往不會真正的投資，這樣也就避免了未來“擱淺”的命運。

當然，學術領域的理論模型都是高度簡化的。在我國目前的形勢下，有些額外的因素必須得到考量，特別是以下三個方面：

一些地方政府與企業仍舊存在“軟預算”約束，盡管并不總是如此，但是其決策目標并不十分在意“擱淺”與否，建設期的投資往往是其唯一看重的。

中央政府對煤電上游制造業保持基本能力與就業穩定的考量。

地方政府在煤電裝機上發言權較大，以及煤電的短期與長期財稅收入與GDP增長。

從歷史上來看，1990年以后，我國煤電裝機的增裝速度保持在每年5%-10%之間，除了2003年電荒的那幾年，節奏十分穩定。如果審視其波動，年利用小時與煤炭價格的關系似乎更加密切，而不是政策因素。這一假說無疑需要更仔細的計量方面的檢驗，這將是今后一段時期的工作。

但是無疑，“十四五”規劃如何堅持“嚴控煤電”的基調與說法，必須在高度透明與可驗證的基礎上證明“多嚴算嚴”，到底是“控制”還是“催促”的基本問題。

如何使煤電行業內部競爭起來？

俗話說“同行是冤家”。2003年，長春超市為爭客源大打出手，雞蛋要一毛錢一個，而其成本在兩毛以上。長春市區不過280多萬人，但是營業面積超過5000平方米的大型超市就有17家，所以才有這樣的低價競爭。

但是，這對于煤電行業遠遠不是一個事實。以至于這一形態影響了人們的觀念，出現了很多與市場規律相反的理念與思維方式，特別是將整個煤電行業看作鐵板一塊的“擬人化”理解，做戰場指揮官式指揮。

比如，有文章講到，“發電行業要抓住機遇，利用關停補償政策，對一些超齡服役、扭虧無望、能耗環保安全不達標、又無力投入改造的老小機組，或者未予核準、證照不全的違規煤電機組，因地制宜實施“主動關停”，以提高設備利用效率”。煤電行業存在諸多的市場主體，理應具有獨立的市場決策權，并且不能合謀。這種“集體一致”行為涉嫌市場壟斷，國家市場監督管理總局應該有個說法。

中國電力企業聯合會在2019年的文章中講：要盡快引導電煤價格下調至綠色區間。按照基本邏輯，電煤價格那是市場形成的，電力價格跟成本的問題，跟煤炭行業沒有任何關系。煤與電本來是親密合作的上下游，無矛盾一說。煤電虧損了，就去想方設法通過政治手段壓煤價。這種反市場邏輯，市場監督管理總局也絕不能讓其得逞。

本來，煤電由于技術壽期很長，各個時期建設的機組很多，有些能源效率低一些，有些還貸壓力大一些，有一些管理成本高一些。對于這樣一個高度差異化的市場，有虧有賺很正常，也是行業新陳代謝所必須的。所以，所謂“全行業虧損”的說法，缺乏認識含義，屬于把高度異質的電廠放一塊說特點，缺乏有效的含義。

煤電機組從建設來看，存在一定程度的競爭，但是這種競爭屬于爭取政府的審批權，屬于一種不正常的競爭，規則也不甚清楚。往往顯性的規則是“先來先得，規劃盤子滿了，后來的就沒戲了”。前能源局審批官員許永盛的案情調查顯示：其在2008年至2012年擔任國家能源局電力司司長期間收受了十幾家公司的賄賂總計561萬元，并為上述單位在27個電力項目審批方面謀取利益。

27個項目，平均一個項目受賄額只有區區25萬左右，還不及一個典型中型電廠項目的萬分之一。這一“審批”權力的市場價值如此之低其實提醒我們：這一總量控制的目標并沒有想象中那么嚴，而是可以輕易突破的（這同樣是未來擔心所謂控制可信度的理由）。所以，在建設側，煤電之間是缺乏競爭的。

煤電建成后，其市場份額是省級發改委或者經貿委審批的，只要保證不被關掉，就能上電量分配的談判桌，分得大體類似的發電小時數。這是我國煤電內部缺乏競爭的重要原因。

如何在建設與運營階段使得煤電內部充分競爭起來，是“十四五”期間一個關鍵的任務。因為理論上，市場價格會提供充分的依據，協調各個機組的市場份額——邊際成本低的市場份額大，邊際成本高的市場份額小；并且在長期指示新建煤電機組的經濟性。

但是，這一足夠的價格信號在“十四五”期間是否能夠形成，從現在短期日前市場（所謂“現貨”）的試點來看，并不現實。

主要的電力現貨市場改革試點充滿著對市場規則的扭曲，特別是習慣性地在一次分配（市場開放競爭）中搞二次分配（轉移支付）扭曲，使得這些市場或者發育不起來，或者完全是一個人為控制的市場玩具（比如過小的價格限制區間）。

這種情況下，如何使煤電內部競爭起來，必須引入額外的行政措施或者公共政策。這一點在這樣一個規劃論證時點，顯得尤為重要。

要么徹底放開，要么徹底禁止？

從中央政府制定總體規劃的視角來看，必然存在諸多的考量，特別是煤電行業與煤電競爭性行業（可再生能源與環保組織）迥異的利益訴求。

一方面是煤電行業的游說，不給發電量，再縮小市場份額，我們的資產就擱置了，“死給你看”。地方政府幫腔，電廠虧損了，我們就沒有財稅收益了。

一方面是風電光伏以及各種環保組織的游說，大力發展可再生能源，如果煤電市場份額還足夠大，我們就“擱置”了，2030年50%的非化石電力目標就完不成了。

中央政府如果徹底禁止了煤電投資，可以從更大的可再生能源發展上獲得土地租金、所得稅利潤，這不一定比已經嚴重過剩的煤電（從而虧損）利潤小；如果徹底放開了煤電投資，那么也不會存在擱置資產問題，因為煤電行業強大的游說能力保證了所謂“不給發電量”的表態完全得不到執行，這是歷史上完全驗證過的了，所謂政策的時間不一致性（time-inconsistency）。這種情況下，政府（特別是地方政府）還能從煤電行業獲得豐厚的稅金。

那么有沒有中間道路可走呢？稍微增加煤電投資，保證其不“擱置”，又不至于惡化棄風限電的形勢（比如以5%為參考點）？這無異是個連續區間上的問題，靠定性的估計，已經難以招架。我們對此進行了數量模擬，初步的結論是很難，要實現總體“蛋糕”最大化（包括中央政府、地方政府、代表性的消費者），政策空間很小，往往比不上極化的政策。

盡管有需求的增長，但是可再生能源日益的增加，替代的容量效應不明顯，但是其電量效應越來越大，傳統機組的市場份額會越來越小，利用率下降。作為新增的投資，其經濟性的比較往往是自己的全部投資與已建成機組的流動成本去比，面臨巨大的償還貸款壓力——固定的流動成本。利用率如果上不去，很容易因為流動性問題，導致資金鏈斷裂。

那么，有沒有可能讓某一部分機組“擱置”以解決這個問題呢？比如歷史上，我國的新建機組很少出現“擱置”情況，因為通過行政手段，把那些老機組給主動擱置了。在“十一五”期間，我國關停的30萬千瓦以下的小機組，多達7000多萬千瓦。現在這部分對象關無可關，潛在地的對象無疑變成了“自備電廠”以及大幅縮減已建成機組的理論上的技術壽命。

雖然“舊的給新的讓路”意味著巨大的經濟浪費，不是微小的能源效率提升所能彌補的，但是這種可能性存在。比如，有些研究機構已經開始用20-30年壽命分析評估火電的前景。相對于世界其他國家煤電40-60年的壽命，這一壽期顯然對于經濟系統的損失是巨大的。客觀上，這一壽期設定無疑會給新的機組的建設提供依據。

規劃中最好給出一個徹底禁止或者徹底放開的答案

未來會如何發展，我們并不確定，問題在于需要采取何種主動性、能動性的政策措施。如果排除通過“擱置老機組”的備選方案，那么煤電就是徹底放開，還是徹底禁止的問題，“十四五”規劃必須對此進行一個明確的回答。

從過去的操作性管理機構來講，其不會關注中央與地方政府收益層面的變化，仍舊可能做出“和稀泥”的管理方式，比如12-14億千瓦。這將意味著新的煤電投資將被部分保障收益，惡化整體煤電行業的利潤情況，從而影響中央與地方政府的財政收入。同時，引發可再生能源相比目前情況的“擱置”問題，損失相應的稅收（特別是地方政府的土地租金）。這是中央政府，特別是財稅部門，不希望看到的。這種方式，整體上不如徹底放開——增加煤電部門的稅收，或者徹底禁止——防止可再生能源擱置，增加土地稅收。

要規避這種風險，“十四五”規劃中國家稅務總局的角色同樣也是不可或缺的。從中央與地方財政收入視角，對“十四五”煤電規劃的流程性審查是其基本的職能與職責所在。從政策建議的視角，要實現煤電更高經濟效率的發展，額外的規制政策是必不可少的。

這些政策，考慮到現實中不同的政治可行性，起碼可以探討。

最優選擇：我國財政稅務機關出臺最小碳稅，使得煤炭與其他替代能源的直接競爭力發生扭轉。同時，增加財政收入，彌補其他收入的不足。

次優選擇：存在超越過去煤電控制操盤機構的政府機構，能夠以立法的形式，正式確定禁止新增煤電的基本國策。

次次優選擇：一個更加公開透明的討論，使得政府負責部門只能在“全部放開”與“全面禁止”之間進行二值選擇，而不是出臺一個“和稀泥式”的缺乏明確價值標準的所謂控制目標。比如為何2020年是11億千瓦，而不是10.5億千瓦，也不是12億千瓦。講清楚這種區別到底意味著什么，才具有明確價值標準。（文|張樹偉）