編者按：為貫徹落實習近平總書記關于天然氣產供儲銷體系建設、油氣勘探開發的重要批示指示精神，促進我國油氣“增儲上產”，財政部出臺了多項油氣勘探開發利用的財稅支持政策,包括通過部門預算和礦產資源權益金支持油氣勘探開發工作，通過資源稅法等稅收政策支持油氣勘探利用開發，通過科研政策支持油氣勘探利用開發，通過開采獎勵支持非常規天然氣開采利用等，加快國內油氣資源特別是清潔能源非常規天然氣開發利用。

今年8月26日，十三屆全國人大常委會第十二次會議表決通過了《中華人民共和國資源稅法》。資源稅法將于2020年9月1日起施行，1993年12月國務院發布的《中華人民共和國資源稅暫行條例》同時廢止。

財政部等部門預算和礦產資源權益金支持國內勘探開發

在今年8月中旬由中國石油規劃總院承辦的中國石油學會非常規油氣專業委員會政策與經濟學組2019年研討會上，規劃總院經濟所所長徐東介紹，自2019年起，不再按定額標準進行補貼。新規定按照“多增多補”的原則，對超過上年開采利用量的，按照超額程度給予梯級獎補;相應地，對未達到上年開采利用量的，按照未達標程度扣減獎補資金。同時，為體現“冬增冬補”，對取暖季生產的非常規天然氣增量部分，從基于國內資源稟賦鼓勵產業發展的角度，對煤層氣開采利用量均給予超額系數折算。

財政部經濟建設司相關人士介紹，近年來，中央財政通過中國地質調查局部門預算，安排“能源礦產地質調查”“海洋地質調查與天然氣水合物資源勘查試采”等項目經費，支持開展油氣勘探工作。一是在“能源礦產地質調查”項目中安排專項經費支持陸域油氣地質調查，用于開展區域地質調查、油氣基礎調查、戰略選區調查和勘查示范工程建設。二是在“海洋地質調查與天然氣水合物資源勘查試采”項目中安排專項經費支持天然氣水合物資源勘查與試采，用于開展南海、東海重點海域天然氣水合物勘查、海域天然氣水合物試采、陸域凍土區天然氣水合物調查等工作。

根據國務院印發的《礦產資源權益金制度改革方案》(國發〔2017〕29號)，明確在礦業權出讓環節，將探礦權采礦權價款調整為礦業權出讓收益;在礦業權占有環節，將探礦權采礦權使用費整合為礦業權占用費。根據國發〔2017〕29號要求，2017年6月，財政部會同原國土資源部印發《礦業權出讓收益征收管理暫行辦法》(財綜〔2017〕35號)，明確自2017年7月1日起，將探礦權采礦權價款調整為礦業權出讓收益。同時，明確對屬于資源儲量較大、礦山服務年限較長、市場風險較高等情形的礦業權，可探索通過礦業權出讓收益率的形式征收，體現了對油氣勘查開發的支持。

增值稅、資源稅、企業所得稅、土地使用稅等財稅改革撬動企業參與

近年來，中央財政還通過增值稅等稅收政策支持油氣勘探利用開發。特別是明年實施的資源稅法，將促進非常規天然氣。

增值稅方面。為加快推進煤層氣資源的抽采利用，財政部、國家稅務總局發布《關于加快煤層氣抽采有關稅收政策的通知》(財稅〔2007〕16號)，對煤層氣抽采企業的增值稅，一般納稅人抽采銷售煤層氣實行增值稅先征后退政策。

企業所得稅方面。2009年4月，財政部、國家稅務總局發布《關于開采油(氣)資源企業費用和有關固定資產折耗、攤銷、折舊稅務處理問題的通知》(財稅〔2009〕49號)，對從事開采石油、天然氣(包括煤層氣)的礦產資源油氣企業，明確了其在開始商業性生產前取得礦區權益和勘探、開發的支出所形成發生的費用和有關固定資產折耗、攤銷和折舊的稅前扣除方式方法。

資源稅方面。一是現行資源稅暫行條例規定，對開采原油過程中用于加熱、修井的原油，免征資源稅。二是為加快推進煤層氣資源的抽采利用，財政部、稅務總局發布《關于加快煤層氣抽采有關稅收政策的通知》(財稅〔2007〕16號)，對地面抽采煤層氣暫不征收資源稅。三是財政部、稅務總局發布《關于調整原油、天然氣資源稅有關政策的通知》(財稅〔2014〕73號)規定：對油田范圍內運輸稠油過程中用于加熱的原油、天然氣，免征資源稅;對稠油、高凝油和高含硫天然氣資源稅減征40%;對三次采油資源稅減征30%;對低豐度油氣田資源稅暫減征20%;對深水油氣田資源稅減征30%。四是為促進頁巖氣開發利用，有效增加天然氣供給，財政部、稅務總局發布《關于對頁巖氣減征資源稅的通知》(財稅〔2018〕26號)，自2018年4月1日至2021年3月31日，對頁巖氣資源稅(按6%的規定稅率)減征30%。

城鎮土地使用稅方面。財政部、稅務總局發布《關于石油天然氣生產企業城鎮土地使用稅政策的通知》(財稅〔2015〕76號)，對地質勘探、鉆井、井下作業、油氣田地面工程等施工臨時用地，企業廠區以外的鐵路專用線、公路及輸油(氣、水)管道用地，油氣長輸管線用地，在城市、縣城、建制鎮以外工礦區內的消防、防洪排澇、防風、防沙設施用地，暫免征收城鎮土地使用稅。

科研計劃、專項基金、開采獎勵等支持創新，驅動國內油氣增儲上產

由國家能源局石油天然氣司、國務院發展研究中心資源與環境政策研究所、自然資源部油氣資源戰略研究中心聯合編寫《中國天然氣發展報告(2019)》，分析了2018年國內外天然氣發展狀況、中國天然氣發展面臨的機遇與挑戰，介紹了推動中國天然氣高質量發展的重大布局和配套政策等舉措。根據報告，2018年，國內天然氣產量約為1603億立方米，同比增加123億立方米，增速8.3%，其中頁巖氣約109億立方米，煤層氣49億立方米，煤制氣30億立方米。在8月31日舉行的報告發布會上，中國科學院院士、中國石油大學(華東)校長郝芳介紹，中國石油天然氣地質條件是最復雜的地區之一，也是勘探開發成本最高的地區之一，從遠景資源量變成現實儲量和產量是一個非常復雜的過程;中國油氣資源面臨品位劣質化越來越明顯的趨勢，使得我國勘探開發難度和經濟投入都很大，需要進行全方位的改革和創新。最基本的是要加大天然氣的勘探力度，核心是解決增儲上產問題;增加油氣儲量和產量，確保天然氣高質量發展。在中國大氣治理的背景下，能源清潔化是大趨勢，中國石油行業、高校和相關企業都非常努力，都在為清潔能源特別是非常規天然氣盡快增儲上產不懈努力。

長期以來，中央財政高度重視并積極支持油氣勘探開發利用領域相關科技創新工作，國家財政部配合國家科技部通過中央財政科技計劃(專項、基金等)對相關科研工作進行支持。如“大型油氣田及煤層氣開發”是國家中長期科學和技術發展規劃綱要確定的16個科技重大專項之一，是實施我國油氣戰略的重大舉措。符合條件的科研院所、高等院校、企業等，可按程序申報相關項目并獲得資金支持。

“大型油氣田及煤層氣開發”是唯一由企業牽頭組織實施的國家科技重大專項，以企業為主體、產學研用相結合的科技攻關模式，集聚全社會優勢力量協同創新。專項實施以來,我國天然氣產業實現跨越式發展，天然氣年產量躍居世界第6位,天然氣在一次能源消費結構中占比由3%提升至6%，預計“十三五”末，天然氣在一次能源消費結構中占比將提升至8.3%到10%。

“十三五”期間，聚焦非常規油氣等三大油氣資源勘探開發領域，我國能源骨干企業如中國石油等通過專項持續攻關，力爭到2020年全面實現油氣開發專項總體戰略目標，盡快攻克一批具有戰略性、革命性意義的關鍵技術，為實現中華民族偉大復興的中國夢做出更大的貢獻。

支持非常規天然氣開采利用推動“多增多補” “冬增冬補”

今年6月20日，國家財政部網站公布了《關于〈可再生能源發展專項資金管理暫行辦法〉的補充通知》。根據通知，自2019年起，非常規天然氣開采利用不再按定額標準進行補貼。在新的補貼分配方式下，企業有望更積極地增產，做出更大的增產貢獻并享受到更高的補貼。

據悉，非常規天然氣2018年及以前采取定額補貼的方式。其中，煤層氣、頁巖氣2016年以來補貼標準為0.3元/立方米。自2019年起，按照“多增多補”的原則，對超過上年開采利用量的，按照超額程度給予梯級獎補;相應地，對未達到上年開采利用量的，按照未達標程度扣減獎補資金。同時，對取暖季生產的非常規天然氣增量部分，給予超額系數折算(取暖季非常規天然氣增產設置了1.5的獎補分配系數)，體現“冬增冬補”。

計入獎補范圍的非常規天然氣開采利用量按以下方式確定：非常規天然氣開采利用量=頁巖氣開采利用量+煤層氣開采利用量×1.2+致密氣開采利用量與2017年相比的增量部分。獎補資金采取先預撥、后清算的方式，由財政部按照國家能源局、財政部各地監管局、中央企業和地方提供的數據測算并將預算下達、資金撥付至地方和中央企業。地方和中央企業按照有利于非常規天然氣開采的原則統籌分配獎補資金，并用于非常規天然氣開采利用的相關工作。

可以看出，這一補貼政策的重大調整，對企業激勵的政策導向更加明確，符合中央提出的加大國內勘探開發力度的總體要求。中國石油勘探開發研究院非常規研究所所長、國家能源頁巖氣研發(實驗)中心副主任王紅巖認為，此次調整將進一步促進我國非常規天然氣的開采利用，對提升非常規天然氣產量增長和取暖季的保供起到積極作用。具體體現在如下幾個方面：一是開采企業非常規天然氣產量增長量越高，獲得的補貼資金量比例越多;二是取暖季非常規氣產量的增長越多，獲得的補貼資金量比例越大;三是煤層氣產量權重最高，同等條件下煤層氣開采利用量的計算比例是頁巖氣的1.2倍;四是各企業為從總定額中獲得更多比例補貼資金，將加大不同企業在非常規天然氣生產中的競爭力度。

調整后的政策專門為取暖季非常規天然氣增產設置了1.5的獎補分配系數，體現了解決我國目前天然氣供需問題，尤其是冬季產銷不平衡的矛盾的主體思路。同時，每年非常規天然氣獎補資金總量是一定的，某地區(中央企業)按照非常規天然氣當年獎補氣量在全國當年獎補氣量中的比例獲得獎補資金量。新的獎補政策實際上創建了一個“黑夜賽跑”的機制。

徐東介紹，在確定獎補氣量時，一方面取暖季的增產氣量已經體現在全年的增產氣量中，并按照超額幅度享有相應的分配系數，另一方面，單獨設置的取暖季補貼系數，可使取暖季的增產氣量享受雙重補貼。這將促使企業盡可能將有效的增產措施安排在取暖季，提升冬季供氣能力，一定程度上緩解我國取暖季的天然氣供應緊張的狀況。

專家點評

規范減免政策穩定行業預期稅收法定對非常規資源開發有長遠積極意義

王震　中國石油經濟技術研究院國家高端智庫首席專家

在經歷了能源領域煤炭替代傳統薪柴、石油替代煤炭以及動力方面蒸汽機替代牲畜、內燃機替代蒸汽機的動力革命后，全球能源利用開始轉向低碳化和清潔化，天然氣得以大規模應用，新能源不斷快速發展，以智能化、電力化為代表的新一輪能源革命拉開序幕。面對第四次工業革命和新一輪能源轉型，一些發達國家憑借經濟、資源和技術優勢率先制定能源轉型戰略，通過財稅政策調控，加強科技創新和技術進步，積極推進包括天然氣在內的清潔能源利用。

資源稅法堅持了保持現行稅制框架和稅負水平總體不變的原則，將資源稅暫行條例上升為資源稅法，規范了減免稅政策。現行的資源稅減免政策既有長期性的政策，也有階段性的政策，對現行長期實行而且實踐證明行之有效的優惠政策，稅法做出了明確的規定，包括對油氣開采運輸過程中自用資源和因安全生產需要抽采煤層氣，免征資源稅。對低豐度油氣田，高含硫天然氣，三次采油、深水油氣田、稠油、高凝油、衰竭期礦山，減征資源稅。同時為了更好地適應實際需要，便于相機調控，稅法授權國務院對有利于資源節約集約利用、保護環境等情形可以規定減免資源稅，并報全國人大常委會備案。對共伴生礦、低品礦、尾礦以及因意外事故和自然災害等原因遭受重大損失的，稅法授權各省、自治區、直轄市確定減免資源稅的具體辦法。

相比資源稅暫行條例，目前資源稅按照《稅目稅率表》實行從價計征或者從量計征。簡單來說，雖然在稅率方面已經施行并沒有變化，但在清費立稅、稅收法定原則背景下，規范減免稅政策，對難開發能源資源特別是尾礦、非常規資源發展過程中的財稅政策有了進一步固化，吸收了近年來稅收征管與服務上的有效做法，踐行了以納稅人為中心的服務理念，體現了深化“放管服”改革的要求，將穩定行業預期，對非常規資源和難動用儲量開發有長遠的積極意義。

能源問題，從根本上說是經濟問題，當然經濟問題又關乎政治和社會問題，所以很多能源問題有必要從經濟的視角進行全面而深入的系統分析。與新能源賽跑，天然氣如何更有競爭力?為了不斷消除天然氣產業鏈各環節的壁壘，2017年，中共中央、國務院正式發布了《關于深化石油天然氣體制改革的若干意見》，有關天然氣產業的體制改革正在有條不紊地推進過程中，通過改革實現“管住中間、放開兩頭”，建立獨立運營的天然氣管網公司，實現網運分開、第三方公平準入;通過礦權改革，增強上游環節的競爭;通過配氣和售氣環節的改革，增加直供減少中間環節，降低終端用氣成本。當然，提升天然氣利用環節的競爭力，還要加大燃氣輪機的技術突破，早日實現國產化，大幅度降低天然氣發電的投資和運營成本，增強天然氣與替代能源相比的競爭力。為此，國家發展改革委于2017年出臺了《加快推進天然氣利用的意見》提出要把天然氣變成主體能源之一。天然氣在世界一次能源消費結構中的占比為24%左右，我國目前只有7.8%，“十三五”能源發展規劃提出到2020年要提高到10%，盡管近期要達到這個目標有難度，但方向很清楚。可以說，我國天然氣行業正處于“爬坡期”，在“百年未有之大變局”這樣形勢下，一方面要理性看待油氣對外依存度高的問題，畢竟我國是世界第二大經濟體、第一大貨物貿易國、世界最大制造業國家，向世界出口產品的同時必然要進口更多的能源資源;另一方面要切實做好自己的工作，認真落實去年國務院印發的《關于促進天然氣協調穩定發展的若干意見》，要有底線思維，大力提升油氣勘探開發力度，加大天然氣產供儲銷體系建設。稅收法定，對非常規天然氣盡快進入商業化階段意義深遠，特別是冬季用氣高峰時，能充分激勵企業發揮更大的潛力，增產保證冬季供暖用氣。

除了財稅政策如何更好地從國家層面促進企業技術創新

徐東　中國石油規劃總院經濟所所長

創新是新時代引領發展的第一動力，我國在加強國家創新體系建設，建立以企業為主體、市場為導向、產學研深度融合的技術創新體系。目前從非常規天然氣開發利用情況來看，一方面，北美尤其是美國利用頁巖油氣快速發展，實現了世界油氣當量生產第一;另一方面，我國非常規天然氣生產增量發展速度不能滿足消費增速，致使天然氣對外依存度快速上升，國家油氣能源安全受到影響。我們發現，造成中美非常規天然氣開發利用效果差異的原因，不僅有資源稟賦、礦權機制、地質、工程技術條件等客觀因素，國家政策、技術創新驅動因素組合等非技術因素也需要進一步優化和完善。

今年6月20日，國家財政部公布了《關于〈可再生能源發展專項資金管理暫行辦法〉的補充通知》。這是國家財政部基于非常規天然氣資源稟賦、勘探開發難度和開采成本不斷上升，發展速度減緩等現實情況，充分考慮產業發展的現實性、差異性和特殊性條件下制定的，是非常及時而策略的。但是，除了財政補貼政策、稅收優惠政策、氣價機制支持、金融體制機制和礦權運營體制機制等支持以外，政府在基礎研究、技術創新支持協同等促進油氣公司以及油氣田技術服務企業技術創新方面給予企業助力：

一是基礎研發基金支持。通過創立非常規天然氣研究基金、設立專項資金等方式，區分國家層面的基礎研究和企業層面的應用研究及集成創新工作的區別和界定，幫助企業承擔部分基礎研究工作和相應的費用，既減少企業資金負擔，又可以集成全國力量開展更加基礎的技術創新工作。有關資料顯示，以美國為例，從20世紀80年代開始，美國成立天然氣研究院(GTI)，整合其國內天然氣領域的技術研究人才，開展非常規能源技術研究，先后投入60多億美元進行包括頁巖氣在內的非常規油氣開發，其中用于培訓和研究的費用為20億美元。在20世紀90年代后期，還專門設計了非常規油氣資源研究基金。《美國2005年能源法案》規定，10年內政府每年投資4500萬美元用于包括頁巖氣在內的非常規天然氣研發。像美國天然氣技術研究院這樣的非營利機構還有很多，如在“東部頁巖氣項目”背景下成立的FERC研究中心，美國國家政府基金支持下的眾多中小型技術公司和研究機構，多年來這樣的機構一直在為美國非常規天然氣行業提供技術支持，在一定程度上與企業技術創新形成了技術協同，支持了美國實現既定產業發展政策。

二是國家級研發平臺和實驗室建設、運營支持。盡管我國在2010年8月成立了首個專門從事頁巖氣開發的科研機構——國家能源頁巖氣研發(實驗)中心，但是隨著低油價周期的持續，企業經營現金流逐年減少，投資捉襟見肘。建議加大國家級研發平臺和實驗室的投資、運營支持力度，針對不同類型非常規天然氣及其技術攻關難點，分別成立國家級實驗室，定位于高效鉆井技術、新型壓裂技術攻關等工作，繼續設計若干非常規天然氣重大科技專項，資助技術發展，強化和增加搭建國家級研發平臺，加強基礎研究、重大關鍵技術攻關和相關標準的制定、繼續加強非常規天然氣國家重點實驗室和研究基地建設。

三是建立國家級非常規天然氣技術示范中心(區)。在中石油長寧—威遠國家級頁巖氣示范區的基礎上，根據實際工作需要，加快建立并優先發展頁巖氣開發利用先導試驗區和標準示范區，牽頭組織與國外開展技術、工程、商務和經濟領域的合作研究，促進符合我國非常規天然氣資源稟賦的先進技術的規模化應用，提高非常規天然氣產量，降低開采成本，促進非常規天然氣生產盡快進入工廠化、規模化開發階段。

資源稅

改革歷程

1984年，國務院發布了《中華人民共和國資源稅條例(草案)》，結束了對礦產資源的無償開采制度，第一代資源稅制開啟。

草案規定，納稅者按照應稅產品的銷售利潤率累進稅率繳納資源稅。

1993年12月國務院發布《中華人民共和國資源稅暫行條例》，1994年，國務院發布的《中華人民共和國資源稅暫行條例》第二代資源稅制開啟。

從此資源稅不再按超額利潤征收，而是按礦產品銷售量征收。

2010年，國家先在新疆對油氣資源稅實行從價計征改革試點，后將試點擴大至西部內蒙古、甘肅等12個省區。

2011年，國務院發布了修改后的《中華人民共和國資源稅暫行條例》，從價計征改革從試點向全國推開。

2014年，煤炭資源稅從價計征改革在全國實施。

2016年7月1日起全面推進資源稅改革。擴大資源稅的征收范圍，將從量計征改為從價計征。資源稅從價計征改革推廣到所有礦產品。

今年8月26日，十三屆全國人大常委會第十二次會議表決通過了《中華人民共和國資源稅法》。國家主席習近平簽署第33號主席令予以公布。

資源稅法將于2020年9月1日起施行。1993年12月國務院發布的《中華人民共和國資源稅暫行條例》同時廢止。

數據由編輯根據政府網站、媒體報道等資料整理。