毋庸置疑，中國煤層氣產(chǎn)業(yè)即將進入快速發(fā)展新階段。根據(jù)煤層氣“十二五”及中長期規(guī)劃，2010年我國煤層氣產(chǎn)量為100億立方米、2015年達到300億立方米、2020年達到500億立方米。

在產(chǎn)量規(guī)劃勃勃雄心的背后，中國煤層氣行業(yè)三分天下的格局也已經(jīng)逐漸形成：中聯(lián)煤、晉煤集團、中石油三大企業(yè)紛紛摩拳擦掌，欲要在這一領(lǐng)域大展拳腳。

對于中國煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展而言，這是一件好事。近年來，我國煤層氣開發(fā)取得突破性進展，截至2008年底已經(jīng)建成年產(chǎn)能17億立方米；國家在政策扶持、法律法規(guī)建設(shè)方面高度重視，煤層氣開發(fā)技術(shù)也取得階段性進展……

盡管如此，與國外某些發(fā)達國家煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展相比，我國仍存在較大差異，而且煤層氣產(chǎn)業(yè)本身也面臨諸多挑戰(zhàn)。為了進一步加強我國煤層氣產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，應(yīng)該直面其中存在的問題，以便對癥下藥。

完善經(jīng)濟扶持政策

作為我國非常規(guī)天然氣發(fā)展的“排頭兵”，在煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中，國家給予了一系列財稅支持。比如，對煤層氣作民用燃料、化工原料等，中央財政按照0.2元/立方米煤層氣標(biāo)準(zhǔn)對煤層氣開采企業(yè)進行補貼，而且煤層氣價格由供需雙方協(xié)商確定，這較好地激發(fā)了煤層氣企業(yè)的生產(chǎn)積極性。

綜合測算，國家對煤層氣的各項扶持政策全部到位的話，可以達到0.33元/立方米左右，即扶持力度為33%。這與美國政府對煤層氣的扶持力度51%～52%相比，我國在煤層氣扶持力度上還有進一步提高的空間。

為支持煤層氣企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，進一步推動煤礦瓦斯治理工作，建議按照兩個方案考慮煤層氣財政補貼標(biāo)準(zhǔn)問題。一是低方案，將煤層氣財政補貼標(biāo)準(zhǔn)提高到0.35～0.40元/立方米。這樣的政策扶持水平，基本可以使中國石油、中國石化、煤炭企業(yè)等在煤層氣業(yè)務(wù)方面實現(xiàn)微利。二是高方案，將煤層氣財政補貼標(biāo)準(zhǔn)提高到0.50～0.60元/立方米。這樣的政策扶持水平，基本上可以幫助煤層氣產(chǎn)業(yè)進入自我發(fā)展、持續(xù)發(fā)展的良性循環(huán)狀態(tài)。

此外，國家應(yīng)加大對煤層氣風(fēng)險勘探建設(shè)支持的步伐。我國煤層氣產(chǎn)業(yè)尚處在勘探階段向開發(fā)階段過渡的轉(zhuǎn)換期，盈利性普遍較低，缺乏自我籌措勘探資金的能力。由于勘探資金嚴(yán)重不足，大多數(shù)煤層氣勘探活動都集中在山西沁水盆地南部地區(qū)，大規(guī)模煤層氣風(fēng)險勘探幾乎成為空白，造成一方面煤層氣資源量很大，另一方面煤層氣探明率極低的尷尬局面。目前，我國煤層氣探明儲量只占資源總量的4‰左右。

所以，要多渠道解決煤層氣勘探投入問題。幫助煤層氣企業(yè)籌措勘探資金、增加勘探投入，是投入最少、見效最好的瓦斯治理措施。一方面鼓勵煤層氣企業(yè)加快煤層氣開發(fā)生產(chǎn)，增強盈利與自籌資金能力，另一方面也應(yīng)采取積極的財政、產(chǎn)業(yè)、金融措施，直接支持煤層氣勘探活動，特別是煤層氣風(fēng)險勘探活動。

財政支持部分煤層氣勘探資金。參照瓦斯治理政策，每年安排一定數(shù)量的財政資金，比如不低于5億元/年，用于煤層氣企業(yè)的煤層氣勘探投入。同時安排部分國債資金，用于煤層氣企業(yè)的煤層氣勘探開發(fā)投資。

煤層氣地面開采項目瓦斯治理價值化。煤層氣地面開發(fā)項目結(jié)束后，轉(zhuǎn)入煤炭開發(fā)時，煤礦企業(yè)節(jié)省的瓦斯治理投入應(yīng)價值化，或者納入相應(yīng)區(qū)塊煤炭儲量價值，向接續(xù)開采該區(qū)塊煤炭的企業(yè)支付。也可以按照煤層瓦斯?jié)舛让拷档?%對應(yīng)的國債資金扶持、投入水平以及地面開發(fā)煤層氣項目對煤層瓦斯?jié)舛冉档偷陌俜贮c，測算地面開發(fā)煤層氣項目應(yīng)獲得的補償資金。這部分資金，可以轉(zhuǎn)向用于煤層氣企業(yè)的勘探活動。

建立國家煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金。從油氣行業(yè)暴利稅和煤炭資源稅等項目中提取部分資金，比如石油特別收益金的10%、煤炭資源稅的20%，建立國家煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，用于煤層氣風(fēng)險勘探、重大煤層氣開發(fā)建設(shè)和長輸管道項目投資。對于煤層氣長輸管道項目，國家在支持并出資建設(shè)的情況下，可以考慮打破管道公司對煤層氣市場的壟斷，確立委托輸送的基本制度，鼓勵上下游直接協(xié)商煤層氣購銷協(xié)議。

科學(xué)解決“兩權(quán)”重疊

除了資金問題之外，煤層氣氣權(quán)與煤炭礦權(quán)的重疊問題也在很大程度上制約著我國煤層氣的發(fā)展步伐。如今，多種原因?qū)е铝恕皟蓹?quán)”重疊，而且重疊面積不斷擴大，其中山西省占近一半。這導(dǎo)致了一些地區(qū)礦業(yè)秩序混亂。所以，我們必須妥善科學(xué)地解決“兩權(quán)”重疊問題，達到煤炭和煤層氣企業(yè)互補、聯(lián)動、雙贏、協(xié)調(diào)發(fā)展。

規(guī)范煤炭、煤層氣開發(fā)秩序。采取采礦許可統(tǒng)一配套制度，中央政府部門統(tǒng)一管理煤炭、煤層氣礦業(yè)權(quán)，確保不出現(xiàn)新的大規(guī)模重疊區(qū)。依法清理“久占不探”的煤層氣礦業(yè)權(quán)，加快煤層氣勘探開發(fā)。

堅決落實“先采氣、后采煤”的政策。按國辦發(fā)〔2006〕47號文件要求，在條件適合的地區(qū)，煤層氣中煤礦瓦斯含量必須降低到規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)以下方可實施煤炭開采。根據(jù)我國的實際情況，從資源開發(fā)的角度，噸煤甲烷含量定為4立方米；從煤礦瓦斯治理角度，噸煤瓦斯含量6立方米以上，必須執(zhí)行先抽后采的政策。

礦權(quán)人合作。在煤炭和煤層氣資源都優(yōu)良的一部分區(qū)域，允許同時設(shè)置煤炭和煤層氣礦業(yè)權(quán)，鼓勵兩個礦權(quán)人合作開采煤層氣資源。像美國西弗吉尼亞州的煤層氣公司一樣，煤層氣專業(yè)公司開采煤層氣，同時兼顧后續(xù)煤炭作業(yè)，煤炭企業(yè)提供已有資料，配合煤層氣抽采作業(yè)。

早登記、早優(yōu)先，兩年內(nèi)需采煤區(qū)塊退出煤層氣礦權(quán)。本著尊重歷史、考慮現(xiàn)實、兼顧各方利益的原則，協(xié)商處理已有礦業(yè)權(quán)重疊矛盾。煤炭、煤層氣企業(yè)已有合作協(xié)議、合同，繼續(xù)執(zhí)行；尊重遵守對外合作區(qū)已有的合同、協(xié)議，嚴(yán)格執(zhí)行；未有合作協(xié)議的，本著早登記、早優(yōu)先、先采氣后采煤的原則，簽署合作協(xié)議書；2年之內(nèi)需采煤的區(qū)塊，煤層氣企業(yè)可退出。

不重復(fù)設(shè)置煤炭礦權(quán)。整裝煤層氣區(qū)的開發(fā)是規(guī)模性生產(chǎn)的前提，在煤層氣富集區(qū)，根據(jù)煤層氣開發(fā)利用規(guī)劃劃定的優(yōu)先勘查、開發(fā)煤層氣區(qū)域，不得重復(fù)設(shè)置煤炭礦權(quán)。對國家規(guī)劃重點煤炭建設(shè)基地內(nèi)，已有的煤層氣礦權(quán)，應(yīng)予以保護，尊重和外國企業(yè)已簽的、經(jīng)國家批準(zhǔn)的合同尊重礦權(quán)持有者的合法權(quán)益。

加強執(zhí)法。政府部門要統(tǒng)一思想，依法支持煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展，不得容忍、姑息甚至鼓勵違法侵權(quán)行為。只重眼前利益，只見“成果”、不擇手段，違法不究，不僅傷害守法企業(yè)，而且不利于煤層氣產(chǎn)業(yè)長遠發(fā)展。

協(xié)調(diào)對外合作與自主經(jīng)營

在我國煤層氣產(chǎn)業(yè)的發(fā)展過程中，對外合作起到了舉足輕重的作用。對外合作開展11年來，我國在煤層氣領(lǐng)域引進了關(guān)鍵技術(shù)和大量資金，并且?guī)恿嗣簩託馊瞬诺呐囵B(yǎng)，為我國煤層氣產(chǎn)業(yè)的發(fā)展打下了較好的基礎(chǔ)。但是，發(fā)展至今，煤層氣對外合作中存在的問題也不容忽視，而且越來越制約著產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

目前，我國已經(jīng)登記的煤層氣區(qū)塊約6萬平方公里，其中對外合作區(qū)塊3.5萬平方公里，占60%以上（我國油氣對外合作區(qū)塊面積僅占總面積的1%左右），通常這些對外合作區(qū)塊煤層氣資源條件優(yōu)良。煤層氣對外合作區(qū)塊面積過大，影響、限制了自營開發(fā)煤層氣的空間。自營開發(fā)與對外合作相互促進、相互提高的層面沒有出現(xiàn)，從長遠看這不利于我國煤層氣產(chǎn)業(yè)的自主發(fā)展。

此外，在對外合作中，外國公司投入水平普遍較低。由于我國煤層氣地質(zhì)條件較差，產(chǎn)業(yè)政策不完善，加之國際經(jīng)濟形勢的影響，德士古、阿莫科、BP等大石油公司在合作初期撤離。目前，外國合作者以中小公司為主,限于各方面條件，只能滿足完成國家要求的最低投入和工作量。這在一定程度上影響了我國煤層氣產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。而且我國煤層氣對外合作形式比較單一，主要形式是產(chǎn)品分成合同，沒有嘗試技術(shù)、租賃、煤礦區(qū)合作等形式。

針對這些問題，我們首先要堅持煤層氣自營開發(fā)與對外合作協(xié)調(diào)發(fā)展。中海油是我國第一個進行油氣對外合作的企業(yè)，也是我國通過對外合作成長壯大的成功典范。根據(jù)中海油的經(jīng)驗，對外合作需要不斷深入，自營項目也必須快速發(fā)展，兩條腿走路。

其次，應(yīng)該適當(dāng)放慢對外合作區(qū)塊投放速度，擴大中方在煤層氣合作項目中的權(quán)利和權(quán)益。針對我國煤層氣對外合作區(qū)塊比重過大的現(xiàn)實，要審慎審批新設(shè)對外合作專營權(quán)。政府支持在資源條件好的區(qū)塊，由我國企業(yè)自主開發(fā)，在對外合作區(qū)塊鼓勵中外雙方聯(lián)合作業(yè)，條件成熟時，逐步嘗試中方作業(yè)。

進一步加強和規(guī)范對外合作。既要強調(diào)政策的持續(xù)性，維護已簽合同的法律地位、保護合同者利益，又要適時修改煤層氣對外合作標(biāo)準(zhǔn)合同。設(shè)計、實踐多種對外合作開采煤層氣資源的形式，以期達到最佳效果。

完善相關(guān)法律法規(guī)

國外煤層氣勘探開發(fā)經(jīng)驗表明，法律法規(guī)建設(shè)對煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展至關(guān)重要。同樣是美國，煤層氣資源條件相似的州里面，法規(guī)健全的州煤層氣產(chǎn)量快速提高，法制不健全的州煤層氣發(fā)展速度就會慢很多。

我國煤層氣法制建設(shè)成果顯著，先后出臺了鼓勵、促進煤層氣開發(fā)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的有關(guān)政策與法律，有力地支持了煤層氣開發(fā)利用的快速發(fā)展。不過，在長期的煤層氣勘探開發(fā)實踐中不難發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)行煤層氣相關(guān)的有效法規(guī)不夠健全甚至缺失。煤層氣已有的規(guī)定基本是比照天然氣開發(fā)管理制定的，有的是參照石油天然氣的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行的，與煤層氣開發(fā)的風(fēng)險屬性和產(chǎn)業(yè)發(fā)展特征不相適應(yīng)，涉及煤層氣開發(fā)的規(guī)定過于原則，而且有“空白點”。礦法及配套法規(guī)只納入了礦業(yè)權(quán)審批制度、礦業(yè)權(quán)具有排他性和嚴(yán)禁侵權(quán)的內(nèi)容，卻沒有從法律制度方面明確避免礦業(yè)權(quán)重疊和一旦重疊如何實施管理的內(nèi)容，因此不能滿足執(zhí)法需要。

為使我國煤層氣產(chǎn)業(yè)進入公平、合理、有序的競爭發(fā)展局面，以及真正健康、可持續(xù)發(fā)展，建議國務(wù)院有關(guān)部門盡快研究修改、制定以下法律法規(guī)。

修訂《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》及配套法規(guī)；制定頒布專門的《中華人民共和國對外合作開采煤層氣資源條例》，內(nèi)容包括：明確對外合作開采煤層氣資源審批程序、煤層氣銷售權(quán)、分成煤層氣流向、產(chǎn)品分成合同及其他形式合同的規(guī)范管理等；擬訂《煤炭與煤層氣礦業(yè)權(quán)管理條例》，建議包括煤炭與煤層氣礦權(quán)重疊的處理規(guī)定、兩種礦權(quán)設(shè)立的時間次序等；擬訂《煤炭與煤層氣資源協(xié)調(diào)開采管理辦法》，包括規(guī)定先采氣后采煤的基本原則、先采氣后采煤的瓦斯含量標(biāo)準(zhǔn)界定及運作程序等；擬訂《煤炭企業(yè)開采煤礦瓦斯含量安全標(biāo)準(zhǔn)》，包括允許煤炭開采的瓦斯含量最低標(biāo)準(zhǔn)、含量標(biāo)準(zhǔn)的認定程序等；擬訂《煤層氣減排管理辦法》，包括減排指標(biāo)、減排獎勵、超標(biāo)排放的懲罰等；擬訂《煤層氣管道建設(shè)管理辦法》，包括煤層氣管道建設(shè)簡化程序、跨省建設(shè)的協(xié)調(diào)機制、管道保護規(guī)定、管道市場開發(fā)、外國企業(yè)投資參與建設(shè)等；制訂煤層氣安全生產(chǎn)許可制度所需的系列標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范；明確煤層氣建設(shè)項目的相關(guān)行政許可和審批事項及程序；完善煤層氣勘探、開發(fā)、生產(chǎn)、輸送、利用的相關(guān)法律法規(guī)。

建設(shè)重點生產(chǎn)基地

美國在煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展的初期，集中力量建設(shè)圣胡安和黑勇士盆地兩大生產(chǎn)基地，實行煤層氣的集中化生產(chǎn)，取得顯著效果。其后，美國又建設(shè)5個重點煤層氣生產(chǎn)基地。

這為我國煤層氣產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供了借鑒。煤層氣規(guī)模化生產(chǎn)可帶來巨大的經(jīng)濟效益和社會效益，避免重蹈煤炭行業(yè)小煤窯胡挖亂采的覆轍。同時集中開采煤層氣的采出率高達45%～75%，而分散開采采出率只有20%左右。結(jié)合我國煤層氣分布特征，煤層氣發(fā)展應(yīng)該采用整裝煤層氣田整裝規(guī)劃開采，提高煤層氣開發(fā)利用集中程度。

對于整裝的、未開發(fā)的煤層氣田（煤田），國家應(yīng)明確煤層氣開發(fā)優(yōu)先的原則，以貫徹先采氣、后采煤的政策，同時引進有實力、有技術(shù)的中外企業(yè)統(tǒng)籌規(guī)劃，實現(xiàn)集中開發(fā)利用。對正在大規(guī)模開發(fā)的煤層氣田，政府統(tǒng)籌規(guī)劃上下游，并且創(chuàng)造、改善良好的投資環(huán)境，盡快建設(shè)重點煤層氣生產(chǎn)基地。對于煤層氣資源條件好的煤層氣田，政府協(xié)調(diào)、企業(yè)自愿組合，形成集中化程度高的煤層氣開發(fā)生產(chǎn)區(qū)。

根據(jù)目前我國煤層氣勘探程度，應(yīng)重點建設(shè)沁水盆地、鄂爾多斯盆地東部和南部。

針對沁水盆地良好的開發(fā)形勢、優(yōu)越的地質(zhì)條件和高級別的煤層氣資源條件，為了加快推進全盆地煤層氣勘探開發(fā)，促進我國煤層氣產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，將沁水盆地煤層氣田作為特大型煤層氣田加以全面規(guī)劃，集中投入，重點開發(fā)，為我國天然氣開發(fā)利用提供有效的補充資源，勢在必行。

沁水盆地已經(jīng)具備作為整裝特大型天然氣田開發(fā)的條件，應(yīng)該集中力量加快3號煤層的煤層氣勘探力度，提高煤層氣探明儲量比例，積極研發(fā)15號煤層的煤層氣開發(fā)技術(shù)，實現(xiàn)兩個主要煤層煤層氣資源的同步開發(fā)，爭取到“十二五”末，煤層氣探明儲量達到8000億立方米，建成年產(chǎn)量30億～50億立方米煤層氣生產(chǎn)基地。

不過，山西沁水煤層氣田勘探開發(fā)和建設(shè)任務(wù)非常艱巨，資金缺口非常突出。初步估算，2010年實現(xiàn)新增探明儲量1500億立方米，煤層氣產(chǎn)能達到33億～39億立方米，產(chǎn)量達29億～35億立方米，預(yù)計總的投資為200億左右。

除了山西沁水盆地煤層氣開發(fā)生產(chǎn)示范區(qū)之外，還應(yīng)加大建設(shè)鄂爾多斯盆地煤層氣開發(fā)生產(chǎn)示范區(qū)。鄂爾多斯盆地可采資源量為17870.59×108立方米，煤層氣登記區(qū)塊很多，但勘查投入不足，僅在韓城地區(qū)獲得50.78×108立方米探明儲量。鄂爾多斯盆地東緣的含氣面積達到22451.87平方公里，資源豐度1.53×108立方米/平方公里，也是我國最有利的煤層氣勘探開發(fā)地區(qū)之一。根據(jù)初步預(yù)測，“十二五”末，鄂爾多斯盆地煤層氣探明儲量達到2000億立方米，有望建成年30億～50億立方米/年生產(chǎn)能力的煤層氣生產(chǎn)基地。

提升科技發(fā)展水平

煤層氣科技進步需要一個過程。我國煤炭行業(yè)奮斗60余年，采煤綜合機械化程度僅為47%左右，而國外先進采煤國早就達到100%。對煤層氣科技進步提升的艱難性和必要的時間等，都要有充分的心理準(zhǔn)備和應(yīng)對之策。

煤層氣科技發(fā)展要以國家中長期科技和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要為依據(jù)，以提高自主創(chuàng)新能力為核心，依靠科技進步促進煤層氣科技發(fā)展水平。緊密圍繞“大型油氣田及煤層氣的開發(fā)”國家科技重大專項，著重解決煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展中存在的重大科學(xué)技術(shù)問題，構(gòu)建煤層氣產(chǎn)業(yè)科學(xué)技術(shù)體系。

首先，加大重大科技專項和基礎(chǔ)研究。以國家科技重大專項為基礎(chǔ)，針對煤層氣勘探、開發(fā)、利用中存在的技術(shù)難題進行重點研究和試驗，取得一批新的煤層氣理論和技術(shù)研究成果。強化科技對煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展的支撐作用，全面推進煤層氣商業(yè)化生產(chǎn)的進程。

其次，積極發(fā)展煤層氣勘探開發(fā)成套技術(shù)。建立具有自主知識產(chǎn)權(quán)的理論和技術(shù)體系，進一步加強科研成果向勘探開發(fā)生產(chǎn)的推廣應(yīng)用，實現(xiàn)科技成果對煤層氣產(chǎn)業(yè)的積極推進作用，增強科技競爭力。

再次，加快人才工程。通過國家科技重大專項的實施，培養(yǎng)、鍛煉、造就一批煤層氣勘探開發(fā)和利用的高技術(shù)人才。采取多種合作方式，產(chǎn)學(xué)研相結(jié)合，形成國內(nèi)頂尖的煤層氣領(lǐng)域科研團隊。

最后，制定和完善各類煤層氣技術(shù)規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)。標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)、規(guī)范建設(shè)是支持煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展的有效措施，和經(jīng)濟政策同等重要。應(yīng)盡快出臺低濃度瓦斯輸送、利用方面的規(guī)范或標(biāo)準(zhǔn)，有效推動煤礦抽采瓦斯的利用工作。

作者為中國煤炭學(xué)會副理事長、中聯(lián)煤層氣公司原董事長