本輪深化電力體制改革已經進行快5年了，人們對改革的成效褒貶不一：有的認為成效顯著，盡管遇到了不少困難，但整個改革基本按照既定目標不斷推進;有的則認為成效不大，在一定程度上還偏離了正確的方向，亟需糾偏。之所以出現完全不同的觀點，主要原因在于沒有一個統一的衡量標準。

從2002年國務院印發《電力體制改革方案》算起，電力體制改革已經走過18個年頭了，什么時候基本結束，似乎難以預計。認為改革只有進行時，沒有完成時，指的是人們與時俱進的創新步伐永遠不會停止，并不是說實現改革目標的時間可以隨意拖延。電力體制改革不應當成為一場不可預期、無法評判的改革，實踐向人們提出了一個必須要解決的問題，這就是確立一個用以衡量我國電力體制改革成功與否的科學、統一的標準，并以此凝聚共識，排除干擾，確保改革沿著市場化的正確方向前進并快速達到預期目標。

本文將重溫并根據中央《關于進一步深化電力體制改革的若干意見》(中發【2015】9號文)確定的市場化改革方向以及相關要求，探討衡量電力體制改革成功的標準。

一、電力市場建設不能替代電力體制改革

電力體制改革的市場化方向，決定了電力市場建設是本輪電改一項十分重要的內容。改革近5年以來出臺的配套文件，以及針對改革具體實踐提出的諸如輸配電價定價、電力交易規則制定、售電側改革、現貨市場試點等一系列指導意見，幾乎涉及的都是電力市場建設的問題，而涉及體制的改革除電力交易機構組建、增量配電業務改革的有關意見外，基本上還未看到其它文件。電力市場建設受到主管部門高度重視，也成功吸引了民眾的注意力，以至于很多人產生了錯覺，以為電力體制改革就是電力市場建設，兩者之間可以劃等號，其實這是不對的。

(1)電力市場建設并非電力體制改革的全部內容。電力體制改革這一概念實際上有狹義和廣義之分，前者僅指體制方面的改革，后者則包含電力市場建設，在認識上將體制改革與市場建設區分開來，是非常必要的。中央《關于進一步深化電力體制改革的若干意見》(中發【2015】9號文)，既提出了電力市場建設的任務，也提出了體制改革的要求。盡管9號文對體制改革的任務著墨不多，但這并不代表體制改革可有可無。恰恰相反，從9號文確定的總體思路、改革的重點和路徑看，體制改革的任務不僅是明確的，而且被放到了具有決定性意義的重要位置上。

(2)體制改革和市場建設各自要解決的主要矛盾不同。本輪電改的基本思路是“管住中間，放開兩頭”。顯然，中間能不能管住管好，是體制改革要解決的主要問題，放開后的兩頭能不能實現公平有效競爭，則是市場建設要解決的主要問題。從一個更高的視角看，體制改革的任務主要是對生產關系進行調整，而市場建設的任務則主要是為電力這一特殊商品設計交易方案和建立相關機制。

(3)體制改革與市場建設的關系類似樓房基礎與樓體的關系。建設電力市場意味著要打破市場壟斷和市場壁壘，開放電網，培育多元主體，實現從“獨買獨賣”到公平有效競爭的轉變，如果一直保持發、輸、配、售電垂直一體化的壟斷體制，電力市場的建設將無從談起。而且如果在市場中允許既當運動員，又當裁判員的主體存在，市場競爭的公平性也無法得到保障。所以沒有體制改革，或者體制改革不到位，電力市場的建設都是搞不好的。體制改革與市場建設，前者為后者奠定基礎和創造條件，前者具有戰略性特征，后者具有戰術性特征。

電力市場由于其自身的特殊性和復雜性，加上我國電力行業雙軌制狀況一時難以改變，決定了它的建設不可能一蹴而就，需要經歷一個從簡單到復雜，從局部到全局，從不完善到完善的較長過程(其實世界各國電力市場的建設情況也基本如此)。可以肯定，電力市場的建設不可能先于電力體制改革的完成而完成，因此不能用對電力市場建設的評價替代對電力體制改革的評價。

二、電力體制改革的主要內容和關鍵任務

電網體制和調度交易體制改革是本輪電力體制改革的兩個主要內容，其中最核心、最關鍵的任務是重新定位電網企業(功能)。

中發(2015)9號文在“近期推進電力體制改革的重點任務”一節中指出：要遵循市場經濟規律和電力技術特性定位電網企業功能，改變電網企業集電力輸送、電力統購統銷、調度交易為一體的狀況，電網企業主要從事電網投資運行、電力傳輸配送、負責電力系統安全，保障電網公平無歧視開放，按國家規定履行電力普遍服務義務;改革和規范電網企業運營模式，不再以上網電價和銷售電價價差作為收入來源，按照政府核定的輸配電價收取過網費;規范投資和資產管理行為;繼續完善主輔分離。

由此可見，本輪電改重新定位電網企業功能的要求是十分明確和具體的。9號文在“總體思路”一節中還指出：“深化電力體制改革的重點和路徑是：在進一步完善政企分開、廠網分開、主輔分開的基礎上，按照管住中間、放開兩頭的體制構架，有序放開輸配以外的競爭性環節電價，有序向社會資本開放配售電業務，有序放開公益性和調節性以外的發用電計劃;推進交易機構相對獨立，規范運行;繼續深化對區域電網建設和適合我國國情的輸配體制研究;進一步強化政府監管，進一步強化電力統籌規劃，進一步強化電力安全高效運行和可靠供應”。

這段話清楚地表明，人們常說的“三放開、一獨立、三強化”是必須在完善電力體制改革，形成“管住中間、放開兩頭”的體制構架基礎上進行的。理論和實踐都證明，這個基礎的形成有賴于電網企業按照9號文要求進行重新定位，沒有電網企業的重新定位，就不可能真正有“管住中間、放開兩頭”的體制構架。因此，重新定位電網企業(功能)在本輪電改中具有基礎性、決定性作用，是改革的關鍵任務。

需要特別說明的是，以“三放開、一獨立、三強化”的提法概括改革的重點和路徑是很片面的，極易產生誤解或誤導。這一提法不僅回避了“三放開、一獨立、三強化”的基礎和前提，還回避了繼續深化對區域電網建設和適合我國國情的輸配體制研究的要求，而這些被回避的東西恰恰正是本輪電力體制改革的重要內容。必須指出，深化對區域電網建設和輸配體制研究的要求，在9號文中是與“三放開、一獨立、三強化”并列提出的，同樣是本輪電改必須要完成的課題，任何人無權將其屏蔽或刪除。

如果要簡明概括深化電力體制改革的重點和路徑，根據9號文的精神，準確全面的表述應當是：在進一步深化電力體制改革的基礎上，在“管住中間、放開兩頭”的體制架構下，創造性地開展“三放開、一獨立、一繼續、三強化”的各項改革工作。

三、電網企業的科學定位就是成為真正的公共事業企業

理論上電網企業本來就是公共事業企業，但實際上我國的電網企業一直是需要完成利潤指標、競爭性與非競爭性業務混合、公共事業屬性不明確的壟斷型企業。中央(2015)9號文在“近期推進電力體制改革的重點任務”第9和第10條中，提出了深化電網企業改革的任務，目標就是重新定位電網企業(功能)，即通過一系列改革，剝離其具有競爭性的環節和有關輔業，退出購售電競爭，完全回歸公共事業屬性，變成一個不以追求贏利為目標，只按照政府核定的輸配電價收取過網費，自覺履行電力普遍服務義務的公共事業企業。電網企業完全回歸公共事業屬性意義重大，它是堅持電改市場化方向的需要，是實現“管住中間、放開兩頭”的前提，也是建設公平、公正電力市場的保障。

電網企業成為真正的公共事業企業有三種模式可供選擇：一是輸配合一，電網企業成立具有獨立法人資格的售電公司，售電業務與輸配電業務分開;二是輸配合一，但與售電徹底分離，售電公司由其它資本投資組建并獨立運營;三是輸配分開，配售一體，同時鼓勵成立單一售電公司參與售電競爭。

第一種模式售電公司與電網企業存在資產紐帶關系，電網企業事實上仍在經營售電，在我國傳統文化背景下，這種藕斷絲連的模式無法保障市場競爭的公平性，容易成為滋生腐敗的溫床，而且也不符合中央(2015)9號文關于重新定位電網企業功能的要求。第二種模式電網企業完全退出售電，售電與配電也完全分離，這種模式同樣存在較大問題，由于配電和售電兩者密切相關，相鋪相成，配電是售電的物理基礎，售電是配電的實現目標，因此沒有配電的售電，不僅難以拓展服務范圍，提升服務質量，而且極不利于達成配電網吸引社會資本加快自身發展和進行混合制改造的目標。第三種模式則不僅克服了前兩者存在的缺點，而且建立了真正的“管住中間，放開兩頭”的體制架構，是一種較理想的模式。

有一種觀點認為“放開兩頭”，其中一頭是發電，另一頭是售電，其實是一種誤解。售電是肯定要放開的，這是市場競爭的需要，但它不是電力體制架構中完整的一頭，只是其中的一個部分。9號文在“總體思路”一節中說的“三放開”，其中一個放開是“有序向社會資本開放配售電業務”，在第16項重點任務中又再次強調“鼓勵社會資本投資配電業務”，可見放開的另一頭主要還不是售電，而是配電。輸電網具有集中性、統一性、樞紐性的特征，是高度自然壟斷業務;配電網具有分散性、區域性、終端性的特征，是有一定競爭性的業務，兩者無法相提并論。因此，需要重新定位并必須管住的中間是輸電網;配電網當然也需要監管，但可以通過其它方式來實現。

輸配分開不僅是電網企業回歸公共事業屬性的最佳途徑，而且是深化電改的一步妙棋和無可替代的抓手。它除了為形成真正“管住中間、放開兩頭”的體制架構，進而為建立公平公正的電力市場創造必要的前提外，還有以下重要意義和作用：

一是為避免調度獨立提供了一個具有較強說服力的理由，使調度能夠繼續保持與輸電網企業一體化的模式，有利于保障電網的安全穩定運行。

二是順應時代潮流，從體制上為促進配電網的有源化、區域化、市場化、協同化、智能化、現代化創造了條件，可以極大地推動以低碳、綠色分布式能源為基礎的能源互聯網建設，加快我國能源轉型步伐。

三是開辟了社會資本投資配電網以及配電網實施混合制改造的廣闊前景，能夠真正吸引社會資本遵循市場規律，規模化、規范化參與配電網建設，促進配電網高質量發展。

四是如果各發電集團(企業)經政府授權運營存量和增量配電網，可以充分利用新的平臺，通過拓展諸如綜合能源服務等更多的相關業務，解決傳統燃煤電廠因能源轉型需要關閉后，相關人員的工作出路問題。

五是有利于理順中央和地方在電網管理上的責權關系，形成中央管輸電，地方管配電的更加科學合理的行業治理體系架構，共同為投資者創造以更低的成本、更便捷的方法獲得電力的營商環境。

六是破解增量配電業務改革試點面臨的困境，增量配電業務改革試點實際上就是輸配分開改革試點，因此兩者基本上可以做到無縫銜接。

四、衡量本輪電力體制改革成功的基本標準

電力體制改革是一項復雜的系統工程，確定它的衡量標準，需要對各項改革任務間的關系有一個清晰的了解，這些關系可扼要歸納如下:

第一，電力體制改革包括體制改革和市場建設兩部分內容，前者不僅是后者的基礎和前提，而且是電力市場實現公平競爭的保障。

第二，原來的電網體制與市場化以及能源轉型的要求不相適應，是本輪深化電力體制改革要解決的主要矛盾，而重新定位電網企業(功能)則是解決該矛盾的關鍵。

第三，電網企業重新定位的本質要求就是完全回歸公共事業屬性。電網企業在電改中扮演的角色舉足輕重，它自身的改革(重新定位)是否到位，是整個電力體制改革能否沿著正確方向前進并取得最后成功的決定因素。

因此，只有當電網企業最大限度剝離其具有競爭性的環節和有關輔業，徹底退出購售電競爭，成為電力市場的服務者、公平正義的維護者、電網安全的守衛者、經濟繁榮的助推者、能源轉型的鋪路者、電網重塑的引領者時，電力體制改革才算真正獲得了成功。輸電網企業的“六種角色”，就是衡量本輪電力體制改革成功的基本標準。

完全回歸公共事業屬性的輸電網企業在國民經濟中的地位和作用，不僅沒有降低和減小，反而提高和增大了。輸電網是電力市場的物理支撐，在今天的技術條件下，沒有輸電網就沒有電力市場，與輸電網一體化的調度又是電力生產的“前線總指揮”，因此輸電網企業理所當然既是政府推動電力市場建設和組織交易的得力“助手和參謀”，又是協助政府維護市場公平競爭秩序不可缺少的“助理裁判”。由于沒有利潤考核指標，輸電網企業可以更好地集中精力研究和應對能源轉型對電網提出的各種挑戰，包括高比例可再生能源接入、系統低慣量化、潮流雙向并頻繁反轉等一系列問題，確保整個電力系統的安全和經濟運行。同時在沒有束縛和干擾的情況下，可以徹底解放思想，通過科學、務實、精細的電網規劃研究，最大限度減少過度和低效投資，降低輸電電價，為進一步改善營商環境作出值得期待的貢獻。

從發展的眼光看，傳統電網正在經歷一場新的變革，它要重塑一個與低密度、低慣量、小型化、分散化的可再生能源相適應的現代電網。隨著時間的推移，遠距離輸電容量以及輸電網下網潮流都會逐漸減少，輸電網的利用率也會隨之進一步下降，這已經是可以預見的發展趨勢。電網的重塑，必須站在全局的立場上，以社會效益最大化為目標，用互聯網的新思維和能源革命的新技術，對輸電網的存量改造和增量發展進行統籌規劃。顯然輸電網企業只有真正回歸公共事業屬性，擺脫各種羈絆，才能在電網的重塑中大展身手，真正成為時代潮流的引領者。

輸電網企業的“六種角色”體現的是一種與能源革命催生的生產力相適應的新的生產關系。確立“六種角色”的衡量標準，并非必須經過復雜的邏輯推理過程，人們憑借相關常識和辯證思維也能得出同樣的結論，事實上，這個標準早已經是藏在人們心里或潛意識里的一把尺子，大多數人都是(自覺或不自覺地)用這把尺子來衡量電力體制改革成效的。

五、電力體制改革也要敢于攻克難關

未能完全貫徹和執行中央(2015)9號文件的精神和要求，改革一直忽視或回避了以重新定位電網企業功能為核心的電網體制改革，導致新一輪電改難以真正深化，甚至在一定程度上走了樣。顯然，不是創造性地而是選擇性地執行中央文件，是本輪電力體制改革目前存在的最大的問題。

習總書記在十九屆四中全會上指出：改革還有許多硬骨頭要啃，還有許多難關要攻克，要堅持方向不變，決不能停下腳步;新時代的改革更多面對的是深層次體制機制問題。習總書記這一重要指示對電力體制改革也有很強的針對性。

電力體制改革快5年了，但人們看到那些本該屬于競爭性行業的輔業依舊沒有被剝離出去，一項本來十分清晰明確的“完善主輔分離”的任務，在由“執行”變成“博弈”的過程中，漸漸變得模糊起來，足見在實踐中堅持市場化改革方向并非易事。重新定位電網企業功能無疑是本輪電力體制改革的一道難關，只有正視問題，牢記使命，下定決心攻下這道難關，本輪電力體制改革才能達到成功標準的要求，也才能向新時代交出一份人民滿意的答卷。