近年來，我國大氣污染治理力度之強以及空氣質(zhì)量改善速度之快前所未有。聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署代理執(zhí)行主任喬伊斯·姆蘇亞在對北京的大氣污染治理評價時說：“世界上還沒有任何一個城市或地區(qū)做到了這一點。”

在看到成績的同時，也要看到未來的隱憂和挑戰(zhàn)。大氣污染早期治理階段，只要控制污染排放，就能帶來成效。但當大氣污染控制進入攻堅階段，空氣質(zhì)量持續(xù)改善的難度不斷提升。污染防控與治理的邊際成本不斷增加，經(jīng)濟壓力不斷加大。大氣污染治理涉及的主體眾多，多樣性、廣泛性、多重訴求和多種利益沖突也是未來依舊面臨的一大挑戰(zhàn)。

環(huán)境問題既是涉及污染物排放和遷移轉化的科學問題，也是社會問題、經(jīng)濟問題、利益沖突問題和政治問題。環(huán)境與發(fā)展特別是與可持續(xù)發(fā)展密切相關，均涉及公民基本權利保障、生產(chǎn)和生活水平提高、生活質(zhì)量改善，彼此相依共存并互有影響。

當經(jīng)濟下行之時，是放緩環(huán)境保護的力度，還是借勢進行結構調(diào)整?這不是戰(zhàn)術問題，而是長期的戰(zhàn)略選擇問題。從長期可持續(xù)發(fā)展的角度來看，“十四五”及其后大氣污染防治尤需守正創(chuàng)新。

守正是什么?對于生態(tài)環(huán)境保護工作來講，是要確保環(huán)境資產(chǎn)和環(huán)境資本，或者自然資本至少不貶值。而創(chuàng)新則是通過各種恰當戰(zhàn)略、計劃和政策的制定與實施，以較小成本來實現(xiàn)目標。否則，很難平衡各類利益訴求。環(huán)境問題作為一個公共性的問題，必須兼顧效率和公平，因此要善用環(huán)境經(jīng)濟政策。

從目標選擇看，環(huán)境目標制定嚴苛與否以及達成時間的長遠與否，對社會經(jīng)濟發(fā)展有重要的影響。在目標制定的過程當中，納入經(jīng)濟分析的視角，有助于幫助識別目標制定的區(qū)域。

從路徑選擇看，不同的污染防治措施和策略的成本差異巨大。例如，控制電廠與控制居民取暖的單位污染排放或控制單位空氣污染濃度的增量成本差異很大。當目標確定，如何尋找相對成本較小的達成目標的手段，需要進行成本效益分析。

任何行動都有收益和成本，經(jīng)濟決策需要比較二者，環(huán)境保護同樣如此。現(xiàn)有的成本效益分析，很多討論的是技術效率的問題，即如何通過節(jié)約和高效使用來解決資源高效利用的問題。但另外兩類重要的效率不能被忽視。一是配置效率，即相同資源配置于不同用戶、區(qū)域、時間等將大大影響政策效果。比如，天然氣有限配給燃煤發(fā)電廠還是配給居民戶，產(chǎn)生的效果差異巨大。二是制度效率或者政策效率。由于管理和監(jiān)管成本差異，客觀上環(huán)境問題解決的政策方案有不同的效率和特點。

我們研究組在進行“中國PM2.5污染健康損失的時間變化與空間分布研究”時發(fā)現(xiàn)，晚行動比早行動要付出更大的代價。同時，不僅要基于質(zhì)量控制排放，還需關注健康效應的影響。在控制重污染區(qū)域的同時，需要關注健康與經(jīng)濟邊際損害更大的地區(qū)。

2008年奧運會之后，我們對京津冀PM2.5控制的健康效益做了評估，比較了不同情景下各地區(qū)的健康經(jīng)濟效益，發(fā)現(xiàn)當時PM2.5控制效益顯著，控制即有社會效益改進;雖各地經(jīng)濟水平差異，但改善效益差異，使得區(qū)域內(nèi)通過聯(lián)防聯(lián)控和協(xié)同治理的合作存在內(nèi)在驅動。這些研究說明基于權責共擔原則的區(qū)域合作機制構建以及環(huán)境經(jīng)濟政策能發(fā)揮更大的作用，有助于管理效率的提高。

同時，利用環(huán)境經(jīng)濟政策有助于糾正市場失靈。我們研究組從2004年開始持續(xù)跟蹤北京市機動車的政策。借助北京三次油品調(diào)價時間，基于駕車者對行駛成本的響應行為的模擬研究，發(fā)現(xiàn)價格調(diào)控政策，能比每周少開一天車控制政策削減更多的機動車污染排放。假如可以在很多城市做這樣的研究，會有助于識別出能夠以較低社會成本同時有效降低污染的政策手段。

此外，利用環(huán)境經(jīng)濟政策有助于制定成本有效的污染控制戰(zhàn)略。在制定污染控制戰(zhàn)略時，最小成本戰(zhàn)略很重要，這不僅包括直接成本效益，也包括協(xié)同效益和共生成本。同時，政策實施時機和政策手段選擇也會影響到污染控制戰(zhàn)略的成本和效益。

例如，污染水平非常嚴重的時候，優(yōu)先命令控制型政策，可以有效、快速地控制最嚴重的污染。但隨著污染形勢緩解，需要研究更精細的政策來調(diào)控，使低成本的排放源(區(qū)域)能夠優(yōu)先控制，進而降低整個社會的成本。

“十四五”是非常關鍵的轉型時期，要發(fā)揮環(huán)境經(jīng)濟政策作用為各主體行為改進提供持續(xù)性激勵，使環(huán)境保護轉化為行為主體的長期內(nèi)在自覺。

另外，污染控制的原則是否應該從污染支付到使用者支付、受益者支付、有能力者支付，這是需要進一步討論的問題。要內(nèi)化環(huán)境外部成本/效益，促進基于全社會成本的價格信號生成和傳遞，糾正市場失靈和政策失效的現(xiàn)狀。

同時，要通過陽光行政、信息公開、確保公眾參與環(huán)境事務的權利，構建政府—企業(yè)—公眾的聯(lián)合與制衡關系。

最后，注重行政管理、市場激勵、社會制衡這三種調(diào)整機制和政策手段的有機結合，營造一個使綠色經(jīng)濟或者綠化的經(jīng)濟組分具有市場競爭性的制度環(huán)境。

費用效益分析是決策的重要手段，但不是唯一手段。在強調(diào)應用的同時，也要知道它的局限性。如何在中國推動恰當?shù)馁M用效益分析，需要我們在方法和應用中持續(xù)改進。

作者單位：北京大學環(huán)境科學與工程學院

本文基于第十四屆中國城市空氣質(zhì)量管理研討會會議發(fā)言整理