中國已開始為下一個五年規劃的制訂進行準備，專家認為“十四五”能源氣候類目標應更具雄心。

中國“十四五”規劃（2021-2025）的制定工作正在進行。作為接下來五年經濟社會發展的綱領性政策文件，“十四五”規劃將在很大程度上塑造中國下一階段的經濟、能源和碳排放格局。

今年的新冠疫情的沖擊令這一重要規劃的制訂充滿了不確定性。在剛剛結束的全國“兩會”上，中國政府宣布不再設定 2020 年的經濟增長目標，凸顯了這種不確定性給經濟社會頂層規劃帶來的影響。另一方面，疫情帶來的經濟下行壓力也使人對中國進一步推動低碳綠色轉型的決心產生疑問。中國是否會再次走上依賴高碳基建項目拉動經濟的老路？根據綠色和平的統計，2020 年前 5 個月，中國多省出現重啟煤電建設的跡象，新規劃、新批準和新開工的項目總量達到 48 吉瓦，超過 2019 年全年投產的煤電裝機。

復雜的經濟和能源前景令“十四五”規劃的重要性更加凸顯。按照既定的時間表，“十四五”規劃應在明年 3 月的全國“兩會”上對外公布，而一些關鍵的專項規劃，如能源“十四五”規劃也將同期出臺。今年晚些時候，相關規劃的草案可能浮出水面。

記者就此專訪了能源基金會首席執行官兼北京辦事處總裁鄒驥。他在訪談中指出，疫情沖擊同時也帶來了改革的機會，中國應抓緊進行能源改革，設定比“十三五”更有力度的氣候環境目標。

記者：今年是“十三五”收官之年，您怎么看待過去五年中國在低碳轉型方面的得失？

鄒驥（以下簡稱“鄒”）：“十三五”期間，中國在低碳轉型方面取得了長足的進展。首先我們設定的[能源氣候類]指標超額完成。其次，市場上可再生能源的價格一路下行，價格下降有兩個因素，一個是技術進步，另一個是市場規模上來了，這些都是實實在在的進展。

能效方面同樣進展顯著。單位 GDP 的能耗和單獨產品能耗——噸鋼、噸水泥、噸乙烯能耗等——都有顯著的下降。我們的經濟結構也在發生顯著變化，服務業占比上升，低碳的新型制造業占比也在上升，傳統的高污染高能耗的行業占比在下降。

從煤炭的消耗來講，整體來說煤炭的消費量自 2013 年達到了峰值之后一路下降，雖然經歷了 2018、2019 的輕度反彈，但并沒有超過峰值。從長期的趨勢來看，煤炭已經失去了大幅增長的動力，這為能源結構的低碳化和清潔化創造了條件。“十三五”期間二氧化碳排放的絕對量雖然還在增長，但增長速度在變緩，這表明了中國的經濟正開始和碳排放脫鉤，在走向達峰的進程中。

記者：您認為“十四五”期間的能源氣候類指標能否保持“十三五”的力度？

鄒：我認為可以，我們有這個潛力。如果不保持這個力度，我們的能源結構轉型就沒有壓力和動力，在投資方向上沒有強有力的目標來指引。這一階段再進行高碳投資會鎖定碳排放，這些資產的擱淺成本也是巨大的。另外，中國的研發進度也會受到影響，自主研發技術的國際競爭力也會輸給他國，比如歐盟出臺“歐洲綠色新政”（European Green Deal）后， 他們會加速投資研發，人家走的更快了，我們就更要有一種緊迫感。

我們建議，“十四五”的能源氣候類目標設定如下。這些都是我們提出的建議，還是很初步的，在今后的一段時間仍要調整。但總體來說，我們希望這些目標保持“十三五”的力度，甚至步伐更快。

鄒：我認為要新增二氧化碳排放總量的指標。建議設立一個預期性、指導性的二氧化碳排放指標，提出在“十四五”末期即 2024 年或 2025 年達到碳排放峰值，排放總量不超過100-103 億噸。

巴黎協定下，我們承諾要在 2030 年前碳排放總量達峰，姑且不說峰值是多少，也不說是否提前達峰，假設就在 2030 年達峰，那么我們就要從現在開始設定并管理這個指標。從國家層面宏觀管理一個指標，首先要解決排放清單的問題——排放從哪來？每個源頭是什么？我們得把排放源搞清楚了才能進行下一步的統計。統計也不是一個簡單的事情，中國碳排放戶有幾十萬家企業，排放量占比能達到（碳排放總量的）70%到 80%。接下來還得訓練統計人員，進行測算、監測、報告、核查。這一套（管理體系）做下來達到穩定可信的程度，短則三年，長則五年，有很多復雜的情況，但這都是我們管理指標必須的基本準備工作。因此，“十四五”時期開始引入并管理碳排放總量指標，已經為時不早。

如果“十四五”也就是 2021 年還沒提出這個指標，我們就不具備管理條件和管理能力。等到 2026 年“十五五”的時候才想起來 2030 年要達峰，結果發現還沒測算統計過，執行的時候就會很被動。所以我認為現在就要把碳排放總量指標納入進來，用三五年時間將這套管理體系培育成熟，才能保證 2030 年達峰的管理是令人信服的。

記者：在新冠疫情影響、經濟下行壓力持續加大的情況下，政府急需刺激經濟，但“鐵公基”為主的經濟刺激措施可能會阻礙中國的可持續轉型。您認為“十四五”期間經濟增長與環境目標、氣候目標如何協調？

鄒：現在中國財政的壓力是很大的，債務水平和杠桿率也很高，而環境的效益是一個公共產品，不帶來地方政府、企業和居民的直接財務收益。怎么辦呢？

我們認為應該設置有雄心的環境目標，包括空氣質量目標和碳排放目標，進而將這個目標分解到企業和居民。分解的過程從經濟學上講就是確定環境這種公共產品的產權的過程。排放額度分配之后，要使其成為可交易的產品，并形成碳市場。環境[碳]產權一旦可以在市場上交易，就可以發現并確定環境資產的市場價格，這時可交易的配額就變成了一種資產，就會有聰明的投資者去投資于環境[碳]資產。

如果通過調控碳市場，讓碳價格呈現長期上升的走勢，反映碳資產日益稀缺的趨勢，投資者就會根據這個預期向低碳領域投資，技術研發者就會去這個領域創新。我們就能把外部的環境效益、健康效益變成內部的、市場主體的經濟收益，這些也都會貢獻給我們的 GDP。那時候得到的 GDP 是有利于人民健康、氣候安全、環境舒適的GDP，而不是一堆過剩的產能、污染的產物，那時我們的國民財富構成將在物質資本、人力資本、自然資本和社會資本之間更加均衡，更加全面體現人民對美好生活的向往和需求，這才是所謂高質量的發展。

記者：盡管我們一直在強調能源轉型，但從煤電裝機指標來看，電力行業建議“十四五”期間煤電裝機上限為 1300 吉瓦，高于“十三五”期間的上限 1100 吉瓦。而且近期煤電預警有所放松、煤電建設的審批劇增，您對這個問題怎么看？

鄒：我們的觀點是煤電裝機一瓦都不要漲。如果事實上煤電仍有上升的動能，那么就算允許煤電的發電小時、發電量乃至相應的電煤消耗量在“十四五”期間仍有一定的上漲，新增裝機不能再上漲了。裝機增加會鎖定碳排放，造成惡性循環，因為有了裝機就要發電，就會阻礙煤電最終走向下行通道，而且會提高形成“擱淺資產”的投資風險，最終降低整個宏觀經濟的健康程度和質量。其實現在擱淺資產已經露出了端倪，過半的煤電企業的財務狀況都是不好的。

隨著技術的發展，發展煤電裝機的好多理由越來越不成立了。之前說發展可再生能源就得有一定的煤電去保證電網的穩定性，來調節陰天或是沒風的情況。但其實現在儲能技術迅速發展，不用通過煤電去調節了。另外，分布式的可再生能源發展很快，我們可以把每一個房屋、每一個社區都變成發電廠，自己用電自己發電，這時候中國的經濟版圖、能源版圖就會發生根本性的變革，不用修那么多鐵路和電網去輸煤送電，對成本、環境效益、氣候效益、能源安全效益都是有利的，也是長遠的出路，那為什么現在不往這里投資呢？

在日益復雜的國際地緣政治經濟環境中，迅速動員起來在一定的時期內加速發展分布式可再生能源，并以“綠電”驅動電動交通工具，在戰略上是實現能源獨立、擺脫能源對外依賴、保障能源安全的最終戰略選擇，要下決心用20-30年的時間完成這一能源轉型。

最近為了刺激經濟，確實放了很多煤電廠建設的項目，但這個叫做“飲鴆止渴”，將來有朝一日就會變成廢銅爛鐵，變成經濟發展的負擔。