隨著《國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)〔2016〕49號(hào))、《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案的通知》(國(guó)辦發(fā)〔2018〕6號(hào))的發(fā)布,我國(guó)財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任改革已形成頂層設(shè)計(jì)思路和原則性指導(dǎo)意見(jiàn)。此后,改革走向分領(lǐng)域深化階段。
進(jìn)一步深化財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革:聚焦污染防治領(lǐng)域
在過(guò)去的一段時(shí)間里,國(guó)務(wù)院辦公廳先后發(fā)布醫(yī)療衛(wèi)生、科技、教育、交通運(yùn)輸?shù)人念I(lǐng)域中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案,這一年也成為中央與地方財(cái)政關(guān)系改革成果最多的一年。接下來(lái),這項(xiàng)改革將向縱橫兩個(gè)方向拓展:一是繼續(xù)走向縱深,推出更多基本公共服務(wù)領(lǐng)域的改革方案,二是開(kāi)啟橫向擴(kuò)圍,根據(jù)“以支定收”和“權(quán)責(zé)對(duì)等”原則,引領(lǐng)收入劃分改革和轉(zhuǎn)移支付制度改革,最終在制度層面理順中央與地方財(cái)政關(guān)系,實(shí)現(xiàn)事權(quán)、財(cái)權(quán)、支出責(zé)任、財(cái)力等政府間財(cái)政關(guān)系要素的相互協(xié)調(diào)和匹配。
那么,在縱深方向,應(yīng)該繼續(xù)推出哪些領(lǐng)域的改革呢?從現(xiàn)實(shí)來(lái)看,盡快推進(jìn)污染防治領(lǐng)域的改革是必要且緊迫的。因?yàn)槲廴痉乐问秦瀼貏?chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享五大發(fā)展理念的內(nèi)在要求,是黨的十九大提出的要堅(jiān)決打好的“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”之一,是在本世紀(jì)中葉建成富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的必由之路。還要看到,污染防治領(lǐng)域的財(cái)政事權(quán)具有外溢性大、信息復(fù)雜度高的特點(diǎn),合理劃分該領(lǐng)域財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任有利于中央和地方政府在各自職責(zé)范圍內(nèi)最大程度地發(fā)揮其在污染防治方面的作用。
從目前的理論研究來(lái)看,大多是對(duì)環(huán)境保護(hù)事權(quán)和支出責(zé)任劃分的研究。蘇明等(2010)、逯元堂等(2014)、洪小東(2018)從現(xiàn)狀、存在問(wèn)題和建議等方面對(duì)我國(guó)環(huán)境保護(hù)事權(quán)與支出責(zé)任劃分進(jìn)行系統(tǒng)性闡述,祁毓等(2017)、傅志華等(2018)基于調(diào)研的經(jīng)驗(yàn)證據(jù)指出了當(dāng)前我國(guó)環(huán)境保護(hù)事權(quán)與支出劃分存在的主要問(wèn)題,李淼焱(2018)對(duì)我國(guó)中央及地方政府環(huán)境保護(hù)支出責(zé)任的配置效率進(jìn)行了評(píng)價(jià)。事實(shí)上,環(huán)境保護(hù)與污染防治還是有差別的,環(huán)境保護(hù)的范圍較廣,污染防治更為聚焦。財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分是一項(xiàng)細(xì)致工作,需要由點(diǎn)到線再到面逐步外擴(kuò),因此,環(huán)境保護(hù)財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革從污染防治推開(kāi),將更為高效,且與中央大政方針、國(guó)家總體戰(zhàn)略更為契合。
污染防治財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分的基礎(chǔ):公共服務(wù)的特殊性
各國(guó)的污染防治均先以“誰(shuí)污染,誰(shuí)付費(fèi)”原則為基礎(chǔ),合理劃分政府與市場(chǎng)的邊界,再在政府責(zé)任范圍內(nèi),以“屬地原則”為基礎(chǔ),合理劃分污染防治的財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任。而正確認(rèn)識(shí)污染防治領(lǐng)域公共服務(wù)的特殊性,是合理界定其政府與市場(chǎng)邊界、清晰劃分其財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任的基礎(chǔ)。
污染防治作為環(huán)境保護(hù)的一項(xiàng)重要內(nèi)容,具備公共性和外部性的特點(diǎn),且離污染源頭越近的政府行使事權(quán)越有效率。也就是說(shuō),污染防治的外部性強(qiáng)、地域?qū)傩悦黠@且信息復(fù)雜度較高,可優(yōu)先按照屬地原則進(jìn)行財(cái)政權(quán)責(zé)劃分,地方政府承擔(dān)主要權(quán)責(zé)。除此之外,其子領(lǐng)域還具有不同的特殊性,在推進(jìn)財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革時(shí)應(yīng)考慮到這些特殊性。以污染防治領(lǐng)域最主要的大氣、水、土壤污染防治為例,它們分別具有如下特殊性:
第一,大氣污染防治具有較強(qiáng)的“跨域性”。各地排放源產(chǎn)生的大氣污染物通過(guò)流動(dòng)和相互作用,形成“你中有我,我中有你”的污染格局。出于“搭便車(chē)”的心理,地方政府缺乏有效的激勵(lì)機(jī)制,導(dǎo)致大氣污染防治的公共服務(wù)供給不足,需要中央承擔(dān)更多的財(cái)政權(quán)責(zé)。
第二,水污染防治與流域直接相關(guān)。有些流域只覆蓋一省,有些流域則覆蓋多省,后者的污染治理具有較強(qiáng)的正外部性,即上游的水污染治理會(huì)使中下游受益。因此,需要區(qū)分情況,按照“屬地原則”在流域內(nèi)的政府間劃分財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任,涉及面廣的流域,要適度加強(qiáng)中央的財(cái)政權(quán)責(zé)。
第三,土壤污染防治具有地域性和隱蔽性。土壤污染具有顯著的地域性特點(diǎn),可以按照“屬地原則”來(lái)劃分財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任。同時(shí),土壤污染具有隱蔽性,污染責(zé)任人的認(rèn)定是一個(gè)難題,需要在加強(qiáng)監(jiān)管的前提下進(jìn)行科學(xué)、準(zhǔn)確劃分。
我國(guó)污染防治財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分:歷史、現(xiàn)狀與問(wèn)題
在我國(guó),生態(tài)環(huán)境保護(hù)是逐漸受到重視的。改革開(kāi)放之前,雖然“大躍進(jìn)”造成了嚴(yán)重的大氣、水和土壤污染,但并未引起政府足夠重視,財(cái)政承擔(dān)的污染防治事權(quán)與支出責(zé)任較少,各級(jí)政府權(quán)責(zé)劃分也相對(duì)混亂。直到1974年,國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組成立,主導(dǎo)國(guó)家環(huán)境保護(hù)事務(wù),加之《環(huán)境保護(hù)法》的頒布,政府對(duì)污染防治工作的重視程度持續(xù)增強(qiáng),并基本形成“屬地管理”原則。
1994年以后,隨著分稅制改革的深入,中央政府開(kāi)始通過(guò)專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的形式支持地方政府進(jìn)行污染防治工作,中央在污染防治方面的財(cái)政支出呈幾何倍數(shù)增加。最終,中央與地方污染防治財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任的總體劃分格局基本形成:以地方政府為主體,部分跨區(qū)域的權(quán)責(zé)由中央和地方共同負(fù)責(zé)。從財(cái)政決算數(shù)據(jù)來(lái)看,在2017年全國(guó)財(cái)政污染防治和污染減排支出中,中央本級(jí)支出占0.9%,中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付占15.5%,地方本級(jí)支出占83.6%。2010年—2017年,中央財(cái)政和地方財(cái)政承擔(dān)的污染防治支出責(zé)任比重平均為26.72%和73.28%。2018年,國(guó)家加大污染防治力度,中央財(cái)政支持污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)相關(guān)資金約2555億元,同比增長(zhǎng)13.9%,投入力度為近年來(lái)最大。
盡管如此,對(duì)于如期打贏污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)依然是不夠的,還需要進(jìn)一步劃分清楚中央和地方污染防治的財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任。目前在此方面,我國(guó)還存在四方面問(wèn)題:
一是劃分依據(jù)不完善,相關(guān)法律間缺乏協(xié)調(diào)性。由于事權(quán)劃分籠統(tǒng)化、粗線條,在一些具體事權(quán)劃分上存在法律依據(jù)空白,企業(yè)“守法成本高,違法成本低”的問(wèn)題突出。
二是污染防治成本難以衡量,政府和市場(chǎng)邊界不清晰。由于污染防治具有明顯的公共性、外部性特征,市場(chǎng)主體在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的污染防治成本未完全顯性化,許多排污量大的工業(yè)企業(yè)寧愿繳納排污費(fèi)取得合法的排污權(quán),也不愿意耗費(fèi)大量成本投資污染處理設(shè)備。同時(shí),政府和企業(yè)相關(guān)主體的責(zé)任認(rèn)定機(jī)制尚不明確。
三是各級(jí)政府間污染防治事權(quán)“錯(cuò)配”,共同事權(quán)的支出責(zé)任下移。跨流域的水污染防治、跨地區(qū)的大氣污染防治等外溢性較強(qiáng)的污染防治事權(quán)雖被劃分為中央和地方共同事權(quán),但實(shí)際運(yùn)行中存在著事權(quán)逐級(jí)下移的趨勢(shì),中央政府撥付的專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付不足以彌補(bǔ)地方政府財(cái)力缺口。
四是地方政府缺乏污染防治的自我激勵(lì),財(cái)力不足。地方政府應(yīng)當(dāng)按照“屬地原則”承擔(dān)本轄區(qū)內(nèi)的污染防治工作,但在一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為落后的地區(qū),仍然存在著“先發(fā)展,后治理”的錯(cuò)誤觀念,對(duì)行使污染防治財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任的積極性明顯不高,并且在“吃飯財(cái)政”下,保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)后,用于污染防治的財(cái)力少之又少。
財(cái)政污染防治事權(quán)與支出責(zé)任劃分的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)借鑒
從我國(guó)財(cái)政污染防治事權(quán)和支出責(zé)任劃分存在的問(wèn)題來(lái)看,僅立足于我國(guó)未必能形成科學(xué)、可操作的劃分方案,還需要充分借鑒國(guó)外成熟經(jīng)驗(yàn),其中,美國(guó)、日本、德國(guó)在財(cái)政污染防治問(wèn)題上經(jīng)驗(yàn)豐富,值得我國(guó)借鑒。
美國(guó)的典型經(jīng)驗(yàn)是成立污染防治的特殊服務(wù)區(qū)政府。作為聯(lián)邦制國(guó)家,美國(guó)污染防治的立法事權(quán)主要在地方和州政府,其可以根據(jù)自己的實(shí)際情況制定相關(guān)法律和污染防治標(biāo)準(zhǔn)與細(xì)則,甚至先于聯(lián)邦政府,為聯(lián)邦政府提供污染治理的法律依據(jù)。更重要的是,美國(guó)在地方層面成立了污染防治的特殊服務(wù)區(qū)政府,這個(gè)政府只提供單一的污染防治公共服務(wù),并擁有單獨(dú)的征稅和支出安排權(quán)利。
日本的典型經(jīng)驗(yàn)是地方層面的財(cái)政支出權(quán)責(zé)劃分非常細(xì)致。日本是實(shí)行地方自治的單一制國(guó)家,所以污染防治財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任的主體是地方政府,地方支出占比約60%。并且,在地方政府之間,財(cái)政支出權(quán)責(zé)有非常細(xì)致的劃分。以水流域污染治理的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為例,都道府縣負(fù)責(zé)一級(jí)河川、二級(jí)河川的管理,市町村負(fù)責(zé)準(zhǔn)用河川管理港口,供應(yīng)住宅上水道、下水道管理。
德國(guó)的典型經(jīng)驗(yàn)是各級(jí)政府緊密配合。在德國(guó),聯(lián)邦政府主導(dǎo)污染防治相關(guān)法律的制定及聯(lián)邦與州、州與州之間的協(xié)調(diào)。州政府主要負(fù)責(zé)部分環(huán)境政策的制定及實(shí)施,對(duì)市鎮(zhèn)履行事權(quán)和支出責(zé)任的審查監(jiān)督。市鎮(zhèn)政府主要負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)污染源監(jiān)管以及環(huán)境監(jiān)測(cè)等相關(guān)事務(wù)。從支出責(zé)任來(lái)看,州政府和市鎮(zhèn)政府承擔(dān)污染防治的主要責(zé)任;同時(shí),橫向轉(zhuǎn)移支付和聯(lián)邦環(huán)境稅的縱向轉(zhuǎn)移支付發(fā)揮著重要作用。
根據(jù)以上三國(guó)的典型經(jīng)驗(yàn),我國(guó)可得到如下啟示:一是對(duì)于跨區(qū)域、信息復(fù)雜程度高的污染防治事權(quán),可以建立跨省際的污染防治協(xié)調(diào)委員會(huì),統(tǒng)籌一定的財(cái)政資金并專(zhuān)項(xiàng)用于履行此類(lèi)事權(quán)的支出責(zé)任。二是重視省以下污染防治財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分,可在自上而下的改革中引入自下而上的流程,從基層梳理事權(quán)并形成來(lái)自基層的劃分建議,使得最終的劃分更加“接地氣”。三是在污染防治領(lǐng)域建立行之有效的橫向轉(zhuǎn)移支付機(jī)制,在橫向協(xié)調(diào)方面,重點(diǎn)發(fā)揮中央政府的作用。
污染防治財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分的原則與建議
在對(duì)污染防治領(lǐng)域公共服務(wù)的特殊性,財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分的歷史、現(xiàn)狀、問(wèn)題及部分國(guó)家典型經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行綜合分析和整體把握后,為深入推進(jìn)污染防治領(lǐng)域的財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革,提出如下原則與建議。
首先,除了“屬地原則”、“受益原則”和“法治原則”外,污染防治財(cái)政事權(quán)劃分還應(yīng)遵循如下原則。
一是公共服務(wù)均等化原則。污染防治屬于政府應(yīng)提供的基本公共服務(wù)之一,財(cái)政權(quán)責(zé)劃分應(yīng)遵循公共服務(wù)均等化的原則。以市縣級(jí)政府為主,中央和省予以轉(zhuǎn)移支付和政策性支持,在市縣層面財(cái)政能力不足情況下為實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)污染防治均等化提供保障。
二是激勵(lì)約束相容原則。中央在下放部分事權(quán)給地方政府時(shí),要賦予地方行使事權(quán)的自由裁量權(quán),同時(shí)完善約束機(jī)制,提高地方政府履行事權(quán)的效率。而且,不僅要在縱向上體現(xiàn)中央和地方的管理優(yōu)勢(shì),也要在橫向上體現(xiàn)政府各部門(mén)的職能優(yōu)勢(shì),協(xié)調(diào)配合,突出效率。
三是動(dòng)態(tài)調(diào)整原則。污染防治事權(quán)在劃分中較難做到盡善盡全,且各地污染的情況存在差別,也會(huì)出現(xiàn)一些新的污染現(xiàn)象,事權(quán)劃分應(yīng)建立動(dòng)態(tài)調(diào)整和糾紛協(xié)調(diào)機(jī)制。
其次,污染防治財(cái)政支出責(zé)任劃分應(yīng)遵循如下原則。
一是誰(shuí)污染誰(shuí)付費(fèi)原則。對(duì)于具有明確污染責(zé)任主體的污染防治事權(quán),應(yīng)充分發(fā)揮市場(chǎng)和企業(yè)的作用,污染損失由造成污染的個(gè)人或組織承擔(dān)。
二是財(cái)力配置原則。污染防治事權(quán)主要集中在地方政府,而地方政府的經(jīng)濟(jì)條件和財(cái)力差距較大,需要中央通過(guò)轉(zhuǎn)移支付的形式進(jìn)行財(cái)力配置,解決地方財(cái)力不足而無(wú)法有效履行支出責(zé)任的問(wèn)題。
三是成本收益原則。通過(guò)量化處理的方法,衡量污染防治的成本與收益,對(duì)各級(jí)地方政府須承擔(dān)的財(cái)政支出責(zé)任進(jìn)行盡可能準(zhǔn)確的估計(jì),并在此基礎(chǔ)上結(jié)合地方財(cái)力,對(duì)中央轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模進(jìn)行盡可能準(zhǔn)確的估計(jì)。
最后,對(duì)現(xiàn)行污染防治財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分提出如下改進(jìn)建議。
一是細(xì)化各類(lèi)污染防治事權(quán),建立二級(jí)事權(quán)和三級(jí)事權(quán)清單。污染防治事權(quán)紛繁復(fù)雜,各具特殊性,對(duì)其事權(quán)的劃分應(yīng)避免籠統(tǒng)化、粗線條,盡可能將事權(quán)明細(xì)化,形成分類(lèi)分級(jí)的事權(quán)劃分機(jī)制,為深化、細(xì)化地方政府間財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革提供指導(dǎo)和遵循。
二是對(duì)污染防治事權(quán)和支出責(zé)任進(jìn)行橫向劃分,保證該領(lǐng)域財(cái)政支出權(quán)責(zé)的充分履行。僅在財(cái)政部門(mén)層面是無(wú)法最終劃分清楚污染防治事權(quán)與支出責(zé)任的,必須明確政府各部門(mén)在相應(yīng)領(lǐng)域中所發(fā)揮的具體作用,加強(qiáng)各部門(mén)間溝通,在部門(mén)合力之下推進(jìn)改革走向縱深。
三是將污染防治財(cái)政支出權(quán)責(zé)上移,減少共同事權(quán)。由于污染防治具有外溢性大、跨區(qū)域性的特點(diǎn),基層政府提供不足,應(yīng)在現(xiàn)有基礎(chǔ)上加大中央和省級(jí)政府財(cái)政支出權(quán)責(zé),同時(shí),為提高效率,讓各級(jí)政府財(cái)政支出權(quán)責(zé)更為明晰,需盡量減少共同事權(quán)。
四是完善轉(zhuǎn)移支付體系和地方稅體系,提高地方支出責(zé)任的履行能力。目前,我國(guó)地方政府承擔(dān)了大部分的污染防治責(zé)任,但是,在經(jīng)歷了分稅制改革和“營(yíng)改增”之后,我國(guó)財(cái)權(quán)上移,地方政府自有財(cái)力被削弱,對(duì)其應(yīng)承擔(dān)的污染防治支出責(zé)任“心有余而力不足”,難以保證本級(jí)污染防治支出的持續(xù)性和穩(wěn)定性。建議在短期內(nèi)完善轉(zhuǎn)移支付體系,增強(qiáng)地方政府履行污染防治權(quán)責(zé)的財(cái)力;在長(zhǎng)期,應(yīng)探索地方稅體系的完善之路,在擁有一定財(cái)權(quán)的基礎(chǔ)上,形成持續(xù)穩(wěn)定的財(cái)力履行自身的污染防治事權(quán)和支出責(zé)任。
責(zé)任編輯: 江曉蓓